João Amaral - Considerações sobre a natureza da acção popular no Contencioso Administrativo.

João Amaral

N.º 22231 

Subturma 8

Considerações sobre a natureza da acção popular no Contencioso Administrativo.

Primeiramente, importa sublinhar que, sem prejuízo das várias acepções ou modalidades que devamos admitir que a acção popular conforma, esta trata-se, desde logo, de um direito constitucional de “participação política”, consagrado no artigo 52º, n.º 3 da nossa Lei Fundamental, norma que foi sujeita a profundas alterações na Revisão de 1989⁽¹⁾.

No âmbito do Contencioso Administrativo, a acção popular encontra-se prevista no artigo 9º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”), embora se haja optado pela não utilização da expressão. A inserção sistemática do preceito afigura-se-nos, per si, como indiciadora da natureza do instituto, sendo, a este propósito, de louvar o pragmatismo do legislador. Efectivamente, a acção popular serve a função e reveste a natureza de extensão da legitimidade processual activa “a quem não alegue ser parte na relação material controvertida”⁽²⁾, designadamente, a qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa (i.e., a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais, artigo 9º, n.º 2º, in fine) , às autarquias locais e ainda ao Ministério Público.

Dir-se-á, na esteira de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, que se deve considerar ultrapassada a concepção, já defendida por alguma doutrina, de que a acção popular consiste numa forma de processo autónoma^{(3)(4) –} principalmente porquanto ficou determinado que “a acção popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas” no CPTA, no artigo 12º, n.º 1, da Lei n.º 83/ 95, de 31 de Agosto, que define as condições do exercício do direito de acção popular – mas nem por isso será de admitir ter-se esgotado o seu interesse dogmático. Aliás, o argumento sobredito, embora condição suficiente para a sustentação desta tese, encontra-se longe de ser peremptório. Debrucemo-nos sobre este aspecto.

Defende MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que, para se desconsiderar a acção popular enquanto forma de processo, deve entender-se as especialidades a nível processual introduzidas pela referida Lei n.º 83/95 como sendo referentes a “[apenas] alguns aspectos da tramitação processual”, devendo “essas especialidades ser enxertadas, em cada caso, no regime de tramitação processual ao caso for aplicável segundo as regras gerais” ⁽⁵⁾.

A este respeito, cumpre explicitar as principais modificações de índole processual constantes do regime ora em análise. Este prevê, para além do concernente à legitimidade activa, nomeadamente, as seguintes especialidades: deveres especiais quanto à audiência prévia (artigo 4º), ao anúncio público (artigo 5º), à consulta de documentos públicos e demais actos do procedimento pelos interessados (artigo 6º), à audição dos interessados (artigo 8º), de ponderação e de resposta pela autoridade instrutora (artigo 9º), de gestão processual (artigo 10º), regimes especiais de indeferimento da petição inicial (artigo 13º) e de representação (artigo 14º), confere um direito de exclusão por parte de titulares dos interesses em causa, semelhante às cláusulas opt out das class actions, no Direito Comparado (artigo 15º), a possibilidade do Ministério Público se substituir ao autor em caso de desistência da instância ou do pedido, de transacção ou outros comportamentos lesivos do interesse em causa (artigo 16º), e ainda modificações quanto aos efeitos de caso julgado e quanto aos preparos e às custas (artigos 19º e 20º, respectivamente).

Como se pode conferir, as matérias sujeitas a um regime especial afiguram-se como sendo de manifesta amplitude. Aliás, de uma perspectiva pelo menos quantitativa, é dada maior atenção pelo legislador à acção popular do que à vasta maioria de formas de processo previstas no CPTA. A este respeito, e tendo em conta o que ficou sobredito, poder-se-ia, porventura, retorquir à tese enunciada supra no sentido de que a acção popular, sendo um instituto de fonte constitucional, munido de um regime legal especial que percorre uma multiplicidade de momentos e processuais, não se limitaria a consistir numa extensão de legitimidade, a integrar os tipos de acção existentes. Ou, por outro lado, questionar-se-ia até que ponto é que se poderá adaptar uma forma de processo por referência a um regime especial que se sobreponha a parte ou à totalidade dos elementos respeitantes à tramitação processual daquela forma de processo, sem a descaracterizar por completo ou mesmo substituindo-a [?]. Para tanto, bastaria admitir-se a comunicabilidade dos elementos de tramitação processual da acção popular previstos na Lei n.º 83/95 e os constantes do CPTA e, desta forma, colmatar as lacunas existentes ao nível deste instituto, de modo a que se pudesse considerar uma forma de processo autónoma.

Contudo, tendo em conta os argumentos já descritos supra, não parece ter sido esta a opção do legislador. Efectivamente, para além do já referido artigo 12º, apenas o artigo 11º da Lei n.º 83/95 prevê a aplicação de outro normativo (Código do Procedimento Administrativo) para complementar o regime das acções populares. A hipotética comunicabilidade referida careceria de previsão expressa.

Posto isto, conclui-se reiterando o facto de que a acção popular, para o Contencioso Administrativo hodierno, resume-se a uma extensão da legitimidade processual activa das formas de processo previstas CPTA, ressalvando-se apenas a possibilidade de futuras alterações aos regimes que aqui foram tratados.

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⁽¹⁾ Não sendo este o momento oportuno para uma análise em detalhe da evolução do preceito, vide, para o efeito, LUÍS FÁBRICA, in “A Acção Popular no Projecto de Código do Processo nos Tribunais Administrativos”.

⁽²⁾ Cfr., MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Manual de Processo Administrativo”, 2º ed., Almedina, 2016, pág. 215.

⁽³⁾ Sufragando esta concepção, cfr., VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 3ª ed., Coimbra, 2000, pág. 154. 

⁽⁴⁾ MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in op. cit., pág. 217.

⁽⁵⁾ Idem.

Bibliografia:

1 - LUÍS FÁBRICA, “A Acção Popular no Projecto de Código do Processo nos Tribunais Administrativos”

2 - MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, 2º ed., Almedina, 2016;

3 - VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 3ª ed., Coimbra, 2000;