I.
INTRODUÇÃO
II.
DESENVOLVIMENTO
II.
1. A resolução fundamentada em geral: a sua manutenção na revisão do CPTA, em
2015
II.
2. A apreciação judicial da eficácia ou ineficácia dos atos de execução
praticados ao abrigo da resolução fundamentada: limites jurisprudenciais
III.
CONCLUSÃO
IV.
BIBLIOGRAFIA
I. INTRODUÇÃO
Os processos cautelares estão
regulados nos artigos 112.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante “CPTA”), sendo o processo cautelar “a forma que deve
ser adotada ou o conjunto de atos processuais em vista à apreciação do pedido
de providência cautelar”[1].
Deste modo, num processo cautelar, aquele que é o autor num processo
declarativo, já intentado ou a ainda a intentar, pede ao tribunal que adote uma
ou mais providências, visando impedir que durante a pendência desse processo
declarativo se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal
modo gravosos que ponham em perigo, no todo ou pelo menos em parte, a utilidade
da decisão que pretende ser obtida com aquele processo[2].
Assim se compreende, nomeadamente, que, com a apresentação da providência
cautelar, destinada a suspender a eficácia do ato administrativo, apenas exista
lugar à produção de um efeito inovatório materialmente operante, que se traduz
na proibição de execução do ato administrativo suspendendo[3]. De
igual forma se compreende a falta de autonomia dos processos cautelares: estes
funcionam como “um momento preliminar ou como um incidente do processo
declarativo”[4],
caracterizando-se, assim, pela sua instrumentalidade, a par da provisoriedade
(materializada na possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir,
na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção
de providências cautelares, desde que
tenha ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente
existentes (artigo 124.º, n.º 1, do CPTA), nomeadamente, por ter sido
proferida, no processo principal, decisão de improcedência de que tenha sido
interposto recurso com efeito suspensivo (artigo 124.º, n.º 3, do CPTA))[5] e
sumariedade (atendendo ao facto de pretender-se prevenir-se, em tempo útil, as
ocorrências suscetíveis de colocar a utilidade do processo principal em causa,
é necessário que o juiz formule um juízo, ainda que sumário, postergando o
juízo definitivo subjacente à resolução da questão).
Os processos tutelares procuram dar resposta
às exigências das ordens jurídicas e sociais, típicas de sociedades de risco ou
sociedade-da-urgência, assim como satisfazer as imposições decorrentes de um
processo efetivo e temporalmente justo[6], atendendo
ao “modelo de Justiça Administrativa de matriz predominantemente subjetiva, que
tem por função e natureza principais a proteção dos direitos dos particulares”[7],
consagrado no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa
(doravante “CRP”). Deste modo, pretende-se, com o processo cautelar, (i) neutralizar os riscos provenientes
de um retardamento da tutela principal e (ii)
impedir uma Justiça Administrativa platónica, por não ser tempestiva[8].
II.
DESENVOLVIMENTO
II. 1. A
resolução fundamentada em geral: a sua manutenção na revisão do CPTA, em 2015
Recebido o duplicado do requerimento
de suspensão da eficácia, o ato não poderá iniciar ou prosseguir a sua execução,
salvo se, mediante resolução fundamentada, a autoridade administrativa reconhecer,
no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial
para o interesse público (artigo 128.º, n.º 1), considerando-se indevida a
execução durante esse período de tempo (artigo 128.º, n.º 3)[9].
No projeto de revisão do CPTA, a
figura da resolução fundamentada desaparecia, o que teria duas principais
consequências[10]:
(i) permitiria o prolongamento do
efeito suspensivo automático do ato, sem controlo, por parte Administração
Pública ou do tribunal, (ii)
congestionaria a atividade dos tribunais, pelo facto de serem propostas mais providências
cautelares, por estar assegurada a suspensão automática por um período de tempo
relativamente mais longo, (iii) o que
a entidade requerida ou o beneficiário do ato iria pedir ao tribunal implicaria
uma tarefa mais exigente por parte deste (nomeadamente uma ponderação que
implicará uma antecipação da própria resolução da questão material
controvertida), (iv) iria potenciar que
a decisão judicial que se pronuncie sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo
automático seja tomada juntamente com a decisão da providência cautelar
propriamente dita (contrariando a ratio subjacente à vontade do legislador) e (v) iria trazer para o incidente
relativo ao pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, as
dificuldades de prova no que diz respeito ao periculum in mora.
Embora segundo alguma doutrina,
entre a qual se insere o Professor TIAGO DUARTE, se defendesse que este regime,
assente na suspensão automática provisória da execução, poderia ser contornado,
mediante a “simplificação de procedimentos de modo a fomentar a celeridade das
decisões judiciais e a garantir de uma tutela jurisdicional efetiva”[11],
o legislador conferiu-lhe um estatuto de imutabilidade, aquando da revisão do
CPTA, em 2015[12].
Efetivamente, durante a sua
vigência, têm sido apontadas críticas à utilização do artigo 128.º do CPTA,
nomeadamente, no que respeita aos abusos que propicia, não só por parte dos
requerentes das providências cautelares (que utilizam o efeito suspensivo como
uma forma de obter um efeito “político-mediático”, possibilitando que o mesmo
ato deixe de estar suspenso dias depois, em virtude da emissão de uma resolução
fundamentada, tornando-se o centro da opinião pública e, por isso, já
antecipadamente marcado por esta, mesmo sem que o tribunal se tenha pronunciado
sobre o mérito do pedido de suspensão de suspensão de eficácia do ato administrativo)[13],
como também da Administração Pública (que emite resoluções fundamentadas sem
atender ao preenchimento dos requisitos para a sua emissão, afastando-se da sua
natureza excecional, pois a lei só habilita a sua emissão em caso de grave
prejuízo para o interesse público[14]).
No entanto, segundo o Professor
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a manutenção da figura da resolução fundamentada foi
norteada pelo facto de, por um lado, o Governo não querer dispor do seu poder
de emitir resoluções fundamentadas e, por outro lado, os tribunais não quererem
assumir a responsabilidade que resultaria da consagração de uma solução
diferente, como se analisou, nomeadamente, no que respeita à ponderação, mais
abrangente, a ser feita[15].
II.
2. A apreciação judicial da eficácia ou ineficácia dos atos de execução
praticados ao abrigo da resolução fundamentada: limites jurisprudenciais
Na verdade, a resolução fundamentada
desempenha ainda uma importante função. Com a apresentação do respetivo
requerimento suspensão de eficácia de ato administrativo, o requerente assume
um papel de “fiel da balança da separação de poderes”[16].
Assim, esta figura corresponde concretização, pelo legislador, do princípio da
separação de poderes, entre tribunais e Administração[17],
pois, em vez de ser acionado o poder judicial, configurando, portanto, uma
situação típica de hétero-tutela judicial (verdadeira ou material), a faculdade
de emissão da resolução fundamentada, abre o processo a um momento que se
aproxima da hétero-tutela aparente ou meramente formal[18].
Todavia, o requerente da suspensão
de eficácia pode contestar os fundamentos de tal resolução, até ao trânsito em
julgado do processo cautelar, demonstrando a inexistência da grave prejudicialidade
para o interesse público na execução ou na prossecução na execução do ato
administrativo, alegado pela Administração Pública. Sendo procedente, estaremos
perante a existência de uma execução indevida, determinando a declaração de
ineficácia dos respetivos atos de execução[19].
Como refere o Professor JORGE PAÇÃO, no entanto, “estando o regime construído em
torno da possibilidade do particular peticionar a declaração de ineficácia dos atos
de execução indevida, conclui-se que só fará sentido apreciar a resolução
fundamentada a título incidental”[20], pois[21]: (i) o artigo 128.º do CPTA não prevê
expressamente um incidente autónomo, que se destine a apreciar a validade
formal e os fundamentos da resolução fundamentada, (ii) não existirão vantagens em apreciar os fundamentos da
resolução fundamentada, quando ainda não existe qualquer ato de execução do ato
administrativo suspendendo (um ato lesivo), pelo que poderá suscitar questões
de economia processual, (iii) o
próprio incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida
deixaria de ter fundamento, porque, uma vez que o título que habilita a prática
dos atos de execução é a resolução fundamentada, a sua apreciação deverá ser
feita no âmbito do incidente, determinando, ou não, a ilegalidade dos atos de
execução, em função do apuramento da sua validade.
Diversamente, a impossibilidade de
contestação por parte do particular, criaria uma situação de incerteza, ficando
o critério e o momento da prática dos atos de execução apenas sujeitos à
vontade da Administração[22].
Mas, atendendo à função da resolução
fundamentada como um mecanismo que contrabalança a separação de poderes entre a
Administração e os tribunais, coloca-se, desde logo, uma questão: o que poderá o
tribunal ter em conta, no momento em que decide acerca da eficácia ou
ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada?
Tem-se entendido que o tribunal não
pode tomar em consideração (i) o periculum in mora, (ii) o fumus boni iuris, e
(iii) a ponderação dos interesses
públicos e privados em questão. Assim, para a sua decisão, relativamente a
saber se os atos de execução devem ser eficazes, deve apenas ser avaliado, na
linha jurisprudencial fixada no Acórdão n.º 05764/09, de 14-10-2010 do Tribunal
Central Administrativo do Sul (seguida, igualmente, no recente Acórdão 02738/15.9BEBRG-A,
de 08-01-2016, do Tribunal Central Administrativo Norte): (i) se a resolução fundamentada existe, (ii) se foi emitida dentro do prazo legal e (iii) se está fundamentada, (se se demonstrou que o diferimento da
execução, que é a regra, seria gravemente prejudicial para o interesse público,
não bastando, por isso, que seja meramente maçador, inconveniente ou até
simplesmente prejudicial)[23].
Concretizando este último ponto, importa ter em conta outra jurisprudência
concretizadora. Neste sentido, fixou-se, no Acórdão n.º 01205/07.9BEVIS-A, de
14-02-2008, do Tribunal Central Administrativo Norte, que “não basta que a
autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do ato
é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público”,
nomeadamente, porque, “então, o diferimento da execução redundaria sempre em
prejuízo, desvirtuando-se por completo aquilo que constitui a regra geral
definida nesta matéria”. Por outro lado, no Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul n.º 10315/13, de 24-10-2013, o Tribunal entendeu que as
resolução fundamentada era justificada, “no sentido de que o deferimento da
execução seria prejudicial para o interesse público, essencialmente por colocar
em crise a regular execução de políticas de medicamento e, particularmente, a
sustentabilidade do SNS”, pelo que, por um lado, “não subsistem quaisquer dúvidas
que tais valores – ou seja, a redução geral do preço dos medicamentos, a
racionalização do medicamento e o controlo do custo/participação pelo SNS e
maior diversidade na oferta do medicamento – constituem valores jurídicos
importantíssimos e encerram um interesse publico de relevo” e, por outro, a
resolução invoca uma motivação pertinente, “indica concretamente que os valores
a salvaguardar e os factos suscetíveis de os comprometer, densificando
adequadamente a fórmula prejuízo sério ou grave para o interesse público”.
Desta forma, pretende-se reduzir o âmbito de apreciação do tribunal,
salvaguardando o equilíbrio institucional proporcionado, pelo menos
teoricamente, pela resolução fundamentada.
III. CONCLUSÃO
Em suma, podemos concluir, em
virtude de tudo o que foi mencionado ao longo do trabalho que:
(i)
Os processos cautelares estão regulados nos artigos 112.º e seguintes do CPTA,
enquanto forma adotada ou conjunto de atos processuais tendo em vista a
apreciação do pedido de providência cautelar;
(ii)
O providência cautelar caracteriza-se pela sua a) instrumentalidade (funciona como um momento preliminar ou como
um incidente do processo declarativo), b)
provisoriedade (considerando a possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou
substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou
recusar a adoção de providências cautelares, desde que tenha ocorrido uma
alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes (artigo 124.º,
n.º 1 CPTA), nomeadamente, por ter sido proferida, no processo principal,
decisão de improcedência de que tenha sido interposto recurso com efeito
suspensivo (artigo 124.º, n.º 3 CPTA) e c)
sumariedade (se se pretende prevenir, em tempo útil, as ocorrências suscetíveis
de colocar a utilidade do processo principal em causa, é necessário que o juiz
formule um juízo, ainda que sumário, postergando o juízo definitivo subjacente à
resolução da questão);
(iii)
Os processos cautelares pretendem, essencialmente, a) neutralizar os riscos provenientes de um retardamento da tutela
principal e b) impedir uma Justiça
Administrativa platónica, por não ser tempestiva;
(iv)
Recebido o duplicado do requerimento de suspensão da eficácia, o ato não poderá
iniciar ou prosseguir a sua execução, salvo se, mediante resolução
fundamentada, a autoridade administrativa reconhecer, no prazo de 15 dias, que
o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público
(artigo 128.º, n.º 1), considerando-se indevida a execução durante esse período
de tempo (artigo 128.º, n.º 3);
(v)
Embora no projeto de revisão do CPTA a figura da resolução fundamentada
desaparecesse, esta acabou por integrar o CPTA de 2015, pelo facto de a) o Governo não querer dispor do seu
poder de emitir resoluções fundamentadas e b)
os tribunais não quererem assumir a responsabilidade que resultaria da
consagração de uma solução diferente, como se analisou, nomeadamente, no que
respeita à ponderação, mais abrangente, a ser feita;
(vi)
A resolução fundamentada é um mecanismo que pretende contrabalançar separação
de poderes existente entre a Administração Pública e os tribunais, pois, com o
requerimento formulado pelo particular, em vez de ser acionado o poder
judicial, o que configuraria, portanto, uma situação típica de hétero-tutela
judicial (verdadeira ou material), a faculdade de emissão da resolução
fundamentada, abre o processo a um momento que se aproxima da hétero-tutela
aparente ou meramente formal;
(vii)
Parece ser mais correto defender a possibilidade de o requerente da suspensão
de eficácia poder contestar os fundamentos de tal resolução, até ao trânsito em
julgado do processo cautelar, demonstrando a inexistência da grave
prejudicialidade para o interesse público na execução ou na prossecução na
execução do ato administrativo, alegado pela Administração Pública;
(viii)
A apreciação da resolução fundamentada deve ser feita a título incidental,
atendendo a) ao elemento literal, b) às razões de economia processual
subjacentes, c) e ao facto de que o
próprio incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida
deixaria de ter fundamento, pois, uma vez que o título que habilita a prática
dos atos de execução é a resolução fundamentada, a sua apreciação deverá ser
feita no âmbito do incidente, determinando, ou não, a ilegalidade dos atos de
execução, em função do apuramento da sua validade;
(ix)
Na apreciação da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticado ao
abrigo de uma resolução fundamentada, tem-se entendido que o tribunal não pode
tomar em conta a) o periculum in
mora, b) o fumus boni iuris, e c) a ponderação dos interesses públicos
e privados em questão;
(x)
Deve analisar-se a) se a
resolução fundamentada existe, b) se
foi emitida dentro do prazo legal e c)
se está fundamentada, (se se demonstrou que o diferimento da execução, que é a
regra, seria gravemente prejudicial para o interesse público, não bastando, por
isso, que seja meramente maçador, inconveniente ou até simplesmente
prejudicial), atendendo à jurisprudência relevante, como, por exemplo, Acórdão
n.º 05764/09, de 14-10-2010 do Tribunal Central Administrativo do Sul e,
igualmente, o recente Acórdão 02738/15.9BEBRG-A, de 08-01-2016, do Tribunal
Central Administrativo Norte) e, por fim;
(xi)
A formulação de critérios tem por escopo a redução do âmbito de apreciação do
tribunal, salvaguardando o equilíbrio institucional proporcionado pela
resolução fundamentada.
IV. BIBLIOGRAFIA
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– Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13.10.2005, P. 1052/05”, in
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[1] Professor PAULO
PEREIRA GOUVEIA, “As realidades da nova tutela cautelar administrativa”, in Cadernos de Justiça Administrativa,
Número 55, Coimbra Editora, 2006, p. 6.
[2] Professor MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.
[3] Professores PEDRO
COSTA GONÇALVES e BERNARDO AZEVEDO, “Impugnabilidade dos atos praticados ao
abrigo do art. 128.º, n.º 2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma
habilitante”, in Cadernos de Justiça
Administrativa, Número 90, Coimbra Editora, 2011, p. 5.
[4] Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.
[5] Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo…, p. 416.
[6] Professora ISABEL FONSECA, “Os
Processos Cautelares na Justiça Administrativa - Uma Parte da Categoria da Tutela
Jurisdicional de Urgência”, in Temas e
Problemas de Processo Administrativo: Intervenções dos Cursos de Pós-graduação
sobre o Processo Administrativo, coordenação Professor VASCO PEREIRA DA
SILVA, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 2001, p. 209.
[7] Professor VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, Almedina, 2008, p. 343.
[8] DORA LUCAS
NETO, “Meios cautelares”, in Cadernos de
Justiça Administrativa, Número 76, Coimbra Editora, 2009, p. 61.
Contrapondo, analise-se a passagem de ELIZABETH FERNANDEZ, “Revisitando o art.
128.º, n.º 2, do CPTA: agora, na perspetiva do contrainteressado”, in Cadernos de Justiça Administrativa,
Número 90, Coimbra Editora, 2011, p. 12: “O tratamento indiferenciado dos dois
deveres decorrentes dos nº 2 e do nº 1 do art 128 CPTA à luz do contencioso
administrativo revogado, o qual, a despeito dos princípios constitucionais já
então vigentes, se encontrava, ainda, desfasadamente despido de plena
jurisdição e não estava organizado como um verdadeiro processo de partes”.
[9] Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.
[10] Professor TIAGO
DUARTE, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções
fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”, in JULGAR, Coimbra Editora, Maio-Agosto 2015, p. 87.
[11] Professor TIAGO DUARTE, “Providências
cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do
que o soneto?”…, p. 95.
[12] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves
Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Revisto”, in E-Pública
– Revista Eletrónica de Direito Público, Número 7, Instituto de Ciências
Jurídico-Políticas/Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Centro de
Investigação de Direito Público, 2016, p. 116.
[13] Professor TIAGO DUARTE, “Providências
cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do
que o soneto?”…, p. 79.
[14] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves
Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Revisto”…, p. 118 e TIAGO DUARTE, “Providências
cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do
que o soneto?”…, p. 79.
[15] Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo…, p. 435.
[16] Professor RUI
GUERRA DA FONSECA, “A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto
de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in E-Pública – Revista Eletrónica de Direito
Público, Número 2, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas/Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa/Centro de Investigação de Direito Público,
2014, pp. 14-15.
[17] Professor RUI GUERRA DA FONSECA,
“A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 16.
[18] Professor RUI GUERRA DA FONSECA,
“A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 18.
[19] Professor RUI GUERRA DA FONSECA,
“A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 16.
[20] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves
Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 116-117.
[21] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves
Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 116-117.
[22] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves
Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos
Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 117-118.
[23] Professor TIAGO
DUARTE, “Providência Cautelar e Resolução Fundamentada: The Winner Takes it All? – Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul de 13.10.2005, P. 1052/05”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 55, Coimbra Editora,
2006, p. 44.
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