O que é uma acção popular?

      É um direito consagrado constitucionalmente no art. 52.º/3 CRP. Como goza do estatuto de direito fundamental a acção popular traduz-se numa modalidade do direito de acesso aos tribunais previsto no art. 20.º/1 CRP. Corresponde a um instrumento de participação e intervenção democrática dos cidadãos[1] na vida política, de fiscalização da legalidade, de defesa e protecção dos interesses, dos quais a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural (art. 1.º/2 da L. 83/95).

   Muito sumariamente, em termos históricos, sabe-se que a acção popular teve origem no direito romano (figurou tanto a nível penal como civil), mas discute-se se esta seria aplicável subsidiariamente no conjunto das fontes internas.

    A Carta Constitucional de 1826 foi o primeiro texto constitucional a referir expressamente este conceito no seu art. 124º. De seguida, o Cód. Administrativo de 1842 consagrou a acção popular correctiva[2]. Mais tarde, o Cód. Administrativo de 1878 consagrou a acção popular de aplicação supletiva[3].

    Actualmente, segue-se a redacção da Constituição de 1976 (art. 52.º/3). E, por fim, surge a LAP que teve como objectivo a densificação deste regime, sobretudo no campo da legitimidade popular.

   O direito de acção popular é um direito de acção judicial, cuja legitimidade não é averiguada de modo concreto, afastando-se assim a noção de interesse directo e pessoal[4]. Ou seja, o interesse a prosseguir deve ser difuso e geral, de modo a não se identificar com o interesse pessoal do autor.

    Têm legitimidade activa para prosseguir com a acção não só os sujeitos referidos no art. 2.º LAP, no art. 52.º/, no art. 9.º/2 CPTA [5], mas também o MP, à luz do art. 16.º LAP[6]. Já as associações e fundações ficam dependentes dos requisitos do art. 3º da mesma lei.

A que correspondem exactamente os interesses difusos?

    Tendo por base o Ac. 10452/13 de 23/01/2014 do T. Central Administrativo, e seguindo a opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira, podemos concluir que existem quatro tipos de interesse a aferir em primeiro lugar:

1. Interesse individual, isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo

2. Interesse público/interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais

3. Interesse difuso, isto é, a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada

4.  Interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.

   O Prof. Teixeira de Sousa, define os interesses difusos como “interesses que se encontram dispersos/disseminados por vários titulares, de marcada difusão social”[7]. O Prof. faz ainda uma distinção relativamente aos interesses públicos[8], mas que não releva particularmente para a matéria em apreço.

   Existe também uma distinção quanto a interesses difusos em sentido próprio e interesses individuais homogéneos. Em sentido próprio, significa que é um “interesse de todos e cada um ou, por outras palavras, é o interesse que cada indivíduo possui pelo facto de pertencer à pluralidade de sujeitos a que se refere a norma em questão (…)”. Já, os interesses individuais homogéneos reportam-se a bens susceptíveis de apropriação individual exclusiva. Estes encontram justificação por afectarem uma pluralidade de sujeitos de igual forma.

    Aroso de Almeida critica a unidade de regime. Pois a tutela de ambos os interesses deveria ser tratada de modo diferente. Diferentemente, Colaço Antunes defende que os interesses difusos são legalmente protegidos, independentemente da posição que se adopte quanto à sua qualificação.

Quais são as modalidades da acção popular?

O Prof. Paulo Otero distingue:

1.  Acção popular preventiva: cujo objectivo é prevenir eventuais violações do interesse da colectividade (art. 52.º/3/a) 1ªp.)

2.  Acção popular destrutiva/anulatória: tem por fim pôr termo a eventuais infracções que ponham em causa os bens e interesses protegidos (art. 52.º/3/a)

3.  Acção popular repressiva: perseguição judicial dos responsáveis pelas infracções contra os bens e interesses legalmente protegidos

4. Acção popular indemnizatória: cujo objectivo é conseguir o ressarcimento por danos provocados contra os interesses da comunidade

5.  Acção popular supletiva/substitutiva: diz respeito essencialmente ao consagrado no art. 52.º/3/b) na medida em que neste tipo de acção popular tem-se em conta a defesa dos bens integrantes no património de entidades públicas.

A Lei indica apenas duas modalidades, segundo o art. 12.º LAP:

1.   Acção popular administrativa, instaurada nos tribunais administrativos, e que se traduz numa expressão dos litígios emergentes de relações jurídico-administrativos

2.   Acção popular civil, a instaurar nos tribunais civis e que pode revestir qualquer uma das formas prevista no Cód. de Processo Civil.

Qual é a aplicabilidade prática da acção popular – Prós e Contras?

Prós:

a) Possibilidade de instauração de uma acção popular tem um efeito preventivo da litigância, incentivando à resolução do litígio fora do tribunal

b) Incentiva o acesso à justiça e à reparação do dano produzido numa só acção (sendo mais económico para o autor)

c) O sistema opt-out confere maior eficiência, pois tratando-se de questões comuns, evita-se a repetição da produção de prova em vários processos judiciais

d) A eficácia subjectiva do caso julgado permite a resolução do litígio de uma só vez, assegurando a repartição da indemnização por todos os lesados e a igualdade de tratamento de litígios idênticos

e) Ampla intervenção do juiz

f) Isenção do pagamento de taxas de justiça e custos processuais

Contras:

a) Aumenta a litigância, quando o efeito preventivo é frustrado

b) Inutilidade, pois a tutela dos bens susceptíveis de constituir objecto de interesses difusos deve ser assegurada pela Administração Pública e pelos Tribunais

c) É um instrumento perigoso, pois a abertura dos tribunais ao activismo social e político pode destruir o equilíbrio entre o poder executivo e o poder judicial

d) Desincentiva o investimento e o desenvolvimento económico, atenta a ameaça de obrigação de indemnizar em montante incalculável (sendo também difícil calcular o montante a distribuir por diferentes autores)

e) Eventual condenação em quantias elevadas pode causar a insolvência de empresas.

Poderá uma acção popular ter tão elevado peso, de forma a que modifique e prevaleça sobre uma sentença proferida anteriormente? Haverá caso julgado? E caso decidido?

    Em termos práticos e processuais, segundo o Prof. Miguel T. de Sousa “o caso julgado é a insusceptibilidade de impugnação de uma decisão decorrente do seu trânsito em julgado (art. 628º)”. O caso julgado pode ser formal (quando a decisão insusceptível de recurso só vincula no processo em que foi proferida) ou material (que tem que ver com uma decisão de mérito que pode vincular outros tribunais).

  O caso decidido (conceito introduzido pelo Prof. Marcello Caetano) corresponde à inimpugnabilidade do acto administrativo, ou seja, há “uma situação jurídica consolidada pelo facto de o acto que lhe deu origem se ter tornado inimpugnável”. O Prof. Vasco P. da Silva defende que a figura do caso decidido acabaria por ter uma maior amplitude que a figura do caso julgado.

    Contudo, segundo o Prof. (que adopta uma corrente subjectivista)  o art. 282º CRP não menciona o caso decidido e, para além disso, afirma que essa figura acabou devido à reforma do contencioso administrativo, (especialmente a reforma do art. 51.º/1 CPTA).

Como argumento, refere ainda que à luz do art. 38.º /1 CPTA não se pode atribuir ao acto administrativo um poder material idêntico ao do caso julgado material. Pois que tal seria estarmos a recuar no tempo em que não se distinguia os actos das sentenças (situação claramente contrária ao p. da separação de poderes estabelecido no art. 111.º CRP).

    Concluindo, penso que devemos interpretar o art. 9.º/2 CPA a contrario, ou seja, o particular não fica impedido de deduzir novamente a mesma pretensão. Não obstante este facto, defendo tal como o Prof. que, o particular tem de respeitar os limites impostos à propositura da acção, sendo estes os mesmos que se aplicam ao MP (art. 68.º/1/c) CPTA). 

[1] Até à revisão de 89, este direito só podia ser exercido a título individual, por qualquer cidadão. Actualmente, este direito é concedido a todos.

[2] Controlo jurisdicional da legalidade de certos actos da Administração, (ex: actos de matéria eleitoral) nomeadamente os que fossem contra a lei e o interesse público.

[3] função de suprir as omissões de órgãos públicos locais na defesa de bens e direitos da Administração

[4] Cfr. artigo 31.º do Cód. de Processo Civil

[5] A legitimidade das pessoas mencionadas neste art. foi alargada aos arts. 40.º/1/b) e 40.º/2/c) CPTA para as acções relativas a contratos.

[6] Segundo o Prof. Paulo Otero, o MP tem dois papéis processuais: a fiscalização da legalidade (art.16.º/1) e a representação processual (art. 16º./1 e 16º./2)

[7] Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in “A Legitimidade Popular...”, pp. 20-23

[8] Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, obra cit., pp 31-31.

Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009 2ª edição

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, 1º edição.
SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na tutela de interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003.

OTERO, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual Direito Português, in Revista da Ordem dos Advogados, 1999.
DIAS, Vera Elisa Marques, A acção popular civil para a tutela de interesses difusos, 2009. Relatório de estágio – Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009
LOURENÇO, Paula Meira, Public hearing on a horizontal instrument for collective redress in Europe? Brussels, 2011

Cátia Vilas-Boas

Subturma 8, nº21986