A AÇÃO DE CONDENAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO À PRÁTICA DE ATO DEVIDO

A consagração da ação de condenação da administração à prática de ato devido constituiu uma das principais manifestações da mudança de paradigma na lógica do contencioso administrativo que deixou de estar limitado na sua tarefa de julgamento, passando-se da mera anulação para a plena jurisdição.

Anteriormente considerava-se que o juiz só podia anular atos administrativos e nunca podia dar ordens de qualquer espécie à administração, em razão do princípio da separação de poderes.  Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva: “Tal era o corolário necessário de uma visão autoritária do direito administrativo, que considerava que o poder tinha sempre razão e que por detrás de qualquer atuação administrativa se escondia o todo-poderoso Estado, cuja atuação, mesmo se ilegal, era insuscetível de ser posta diretamente em causa”.

Foi com a revisão constitucional de 1997 que se estabeleceu de forma expressa a possibilidade de determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos, sendo esta uma componente essencial do princípio de tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares face  administração (artigo 268º, nº4 CRP).

O legislador do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) optou por instituir no âmbito da acção administrativa especial, o processo de condenação à prática do ato devido, em concretização do preceito constitucional, nos artigos 66º e seguintes do Código.

É de sublinhar que os tribunais administrativos passaram a ter amplos poderes de pronúncia, apenas com os limites decorrentes da discricionariedade administrativa (formulação de juízos de conveniência ou de oportunidade por parte da Administração).

Antes de entrarmos nos aspetos essenciais do regime jurídico da acção de condenação, importa fazer uma breve análise sobre o princípio da decisão, uma vez que a acção de condenação visa, em certa parte, dar resposta pela via judicial à inércia decisória da Administração e ao incumprimento do dever de decisão.

Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 52.º da Constituição, «todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridades, petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da constituição, das leis ou do interesse geral». Da mesma forma que se impõe à Administração o dever de informar os requerentes sobre o resultado dessa análise. Esse dever encontra-se previsto no n.º 1 do artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que versa o princípio da decisão, cujo fim é precisamente limitar o silêncio, e a inércia da Administração.

OBJETO DO PROCESSO

O CPTA adota uma conceção ampla de objeto do processo, como resulta do disposto no artigo 66.º, n.º 2, do CPTA, o «objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória».

Ao utilizar este tipo de pedido, por via da condenação da Administração na prática do acto, o particular pretende que o Tribunal reconheça que existe o seu direito ou interesse legalmente protegido e que seja emitido um acto administrativo, ou seja, que se pronuncie sobre o caso concreto e dê satisfação ao interesse que invoca.

Assim, pode concluir-se que o objecto da acção de condenação é o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos que se dirigem à prática do acto administrativo favorável à pretensão do particular.

Sublinha-se ainda que a sentença condenatória elimina da ordem jurídica o acto administrativo de indeferimento (artigo 66º, nº2). Isto significa que o particular que tenha visto o seu requerimento dirigido à Administração expressamente recusado, não precisa de pedir a anulação desse acto, uma vez que o tribunal, pronunciando-se pela existência de um direito a um determinado acto administrativo, ao condenar a Administração a praticá-lo, implicitamente elimina o acto de recusa da ordem jurídica.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, o objecto do processo «não é nunca o acto administrativo, mesmo quando a Administração tinha antes praticado um acto desfavorável para o particular, mas sim o direito do particular a uma determinada conduta, correspondente a uma vinculação legal de agir, ou de actuar de uma determinada maneira (que pode ter lugar mesmo no domínio da chamada discricionariedade)».

O professor diz também que «a condenação na prática do acto devido (…) decorre do direito subjectivo do particular (…), que foi lesado pela omissão ou pela atuação ilegal da Administração (…), pelo que o objeto do processo é o direito subjectivo do particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa».

E acrescenta ainda que o tribunal vai apreciar a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração, para apurar qual o direito do primeiro e qual o dever da segunda, que lhe corresponde, de modo a determinar o próprio conteúdo do “acto devido”.

PRESSUPOSTOS DE APLICAÇÃO DA ACÇÃO DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DO ATO DEVIDO

O artigo 67.º faz depender a actuação processual das pretensões dirigidas à condenação da Administração à prática de actos administrativos de certos pressupostos aí contemplados.

De acordo com este normativo, esta condenação pode ser pedida em três situações:

a) «Quando tenha sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido»;

b) «Quando tenha sido recusada a prática do acto devido»;

c) «Quando tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto».

Assim, a primeira dessas situações prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º é a omissão da prática do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão.

Corresponde às situações em que o órgão administrativo ficou constituído no dever de decidir e não emitiu decisão dentro do prazo legalmente estabelecido, permanecendo omisso.

Portanto, por um lado, que tenha sido apresentado à autoridade administrativa competente um requerimento e que aquela se constitua no dever legal de decidir sobre a pretensão em causa através de um acto administrativo; Por outro lado, é necessário que não haja sido proferida sobre tal pretensão, no prazo legalmente fixado, uma qualquer decisão; E, por último, que o “silêncio” da Administração não corresponda legalmente a um deferimento tácito da pretensão formulada.

Naturalmente que para os casos em que a lei atribua valor jurídico a determinada omissão da Administração, não haverá lugar à ação de condenação à prática de ato: este não será devido. Estamos perante as situações do chamado deferimento tácito.

O silêncio da Administração, quando convocada a decidir e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, é valorado pela lei administrativa como recusa da pretensão do particular. Muita doutrina considera que o CPTA põe esta figura em causa tendo presente a previsão da ação de condenação da Administração em atos legalmente devidos, ou seja, de condenação da Administração Pública à prática de atos administrativos ilegalmente omitidos. Considera-se, por conseguinte, que a figura do indeferimento tácito se torna desnecessária na medida em que o particular consegue tutelar o seu direito sem recorrer a uma figura ficcionada por lei, mas tendo por base a omissão pura e simples da Administração.

A segunda situação, prevista no artigo 67.º, n.º 1, alínea b), é de indeferimento da pretensão , na qual a Administração pratica um acto que não satisfaz a pretensão do autor, maxime actos de indeferimento, ou de conteúdo negativo, e actos de recusa da pretensão ou da prática do acto devido.

Esta previsão normativa abrange agora, claramente, duas sub-hipóteses: a recusa de prática de acto expresso de conteúdo estritamente vinculado; a recusa da prática de acto que envolva o exercício de poderes discricionários (quanto à escolha da solução a adoptar ou aos respectivos pressupostos de facto) ou o preenchimento de conceitos indeterminados. Em qualquer dos casos estamos perante um indeferimento de mérito, ou seja, perante uma decisão em que a Administração, apreciando o requerimento, se pronunciou desfavoravelmente em relação à pretensão deduzida pelo interessado».

A terceira situação é a recusa de apreciação de requerimento (artigo 67.º, n.º 1, alínea c). Trata-se de uma situação em que a Administração se limitou a recusar liminarmente a apreciação do requerimento do particular. Ou seja, situação em que a Administração, embora apresentando as razões, afirma expressamente que não aprecia o requerimento quanto ao fundo da questão.

É de salientar ainda  que a Reforma de 2015 acrescentou outras situações, em que é igualmente possível a condenação da Administração à prática de um ato devido, no atual no n.º 4 do preceito, circunstâncias que já não dependem da apresentação prévia por parte do interessado. Assim, poderá haver lugar a ação de condenação da Administração à prática de ato, sem exigência da apresentação prévia do requerimento, quando não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava da diretamente da lei ou na situação de se pretender obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo.

LEGITIMIDADE PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO

Tem legitimidade ativa para intentar a ação quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta diretamente do disposto na al. a) do n.º 1 do art. 68.º do CPTA. Também ao Ministério Público é atribuída essa legitimidade, enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular, isto é, quando se esteja a defender direitos fundamentos e valores constitucionalmente relevantes, tal como sufraga a al. b) preceito. Têm ainda legitimidade as pessoas coletivas, públicas ou provadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c)), os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública como disposto na al. d), assim como as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f)). Finalmente, têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, novidade da Reforma de 2015 (al. e)).

Do lado da legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do art. 68.º do CPTA, que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo.

PRAZO DE PROPOSITURA DA AÇÃO

O prazo de propositura da ação depende de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente (art. 69.º do CPTA). Por conseguinte, em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (n.º 1 do preceito). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Estabelece-se, para esta última situação, o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do art. 69.º para o n.º 3 do art. 58.º, 59º e 60º, ambos do CPTA.

CONCLUSÕES

A acção administrativa especial de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido – abreviadamente, acção de condenação à prática de acto devido – resultou da verificação de que o tradicional recurso contencioso de anulação era insuficiente para fazer face à tutela efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

Trata-se de uma das principais concretizações, por um lado, da garantia da tutela jurisdicional efectiva e, por outro, dos novos poderes de plena jurisdição dos tribunais administrativos.

Assim, esta acção é um meio processual que visa a protecção jurídica do particular que tem um direito ou interesse legalmente protegido quando a Administração, face ao seu requerimento, ofereceu o silêncio, a recusa da pretensão ou a recusa de apreciação da emissão de um acto que lhe era legalmente devido.

Sendo que, a Administração só está obrigada a praticar um acto administrativo quando existir um dever de decidir por parte desta, nos termos do artigo 13.º do CPA.

BIBLIOGRAFIA

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SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

Catarina Rodrigues da Silva

Número : 23473