Análise do Acórdão do STA de 14/04/2016: Execução de sentença de anulação do Acto Administrativo

Análise do Acórdão do STA de 14/04/2016: Execução de sentença de anulação do Acto Administrativo

I. Breve apresentação do caso

O Acórdão, aqui em análise, incide sobre a temática da execução de sentença de anulação de um acto administrativo – deliberação municipal – emitido pela Assembleia Municipal de Évora.

No dia 11 de Maio de 2001, a referida Assembleia Municipal deliberou a expropriação urgente dos terrenos necessários à construção da variante à EN18 – Ramo Norte e dos terrenos necessários circundantes destinados à execução de edificações.

Contudo, a 10 de Maio de 2007 esta deliberação viria a ser anulada por decisão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), que considerou que existiu uma violação do disposto no artigo 12º, nº1, al. d) do Código das Expropriações: a Câmara Municipal, entidade expropriante, remeteu à Assembleia Municipal o pedido de declaração de utilidade pública urgente sem o informar do programa de trabalhos.

Os Exequentes (A e B, cônjuges e proprietários dos terrenos expropriados) intentaram no STA uma acção pedindo que o Município de Évora cumpra a decisão do Acórdão de 10 de Maio de 2007 que anulou a, já mencionada, deliberação Municipal.

O cumprimento do Acórdão deveria consistir na reparação de todos os danos emergentes e lucros cessantes que os Exequentes tiveram desde 2001 até ao presente e o pagamento de uma prestação pecuniária compulsória por cada dia de atraso no cumprimento do mesmo Acórdão.

A grande problemática deste Acórdão centra-se na delimitação dos pedidos que cabem no âmbito de uma acção executiva - admissibilidade do pedido de ressarcimento por todos os danos sofridos que decorreram do acto administrativo anulado.

II. Acção Executiva vs Acção Declarativa

O processo declarativo destina-se à pronúncia, por parte do tribunal, da solução que o Direito confere para as situações que são submetidas a julgamento, ao passo que o processo executivo tem como função a adopção de medidas que dão execução coactiva à decisão ou que adstringem o obrigado a cumprir com a decisão que foi proferida no âmbito da acção declarativa

Partindo desta distinção, pode-se concluir que o processo executivo carece de uma acção declarativa prévia.

No caso em análise, a deliberação da Assembleia Municipal foi impugnada no âmbito do processo declarativo (forma da acção administrativa) nos termos do artigo 37º, nº1, al.a) do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA).

A anulação da deliberação municipal constitui, à luz do artigo 50º, nº1 do CPTA, o objecto da acção de impugnação de um acto administrativo.

Perante a existência de um acórdão que anule um acto administrativo, o órgão que o emanou fica constituído, no prazo de 90 dias, no dever de reconstituir a situação que existia se o acto anulado não tivesse sido praticado (artigos 174º, nº1, 175º, nº1 e 173º, nº1 do CPTA).  Se a reconstituição da situação anterior à prática do acto anulado não ocorrer no prazo legalmente fixado, o interessado goza da faculdade de se dirigir ao tribunal pedindo a condenação da administração no cumprimento da execução da decisão (artigo 176º, nº2 do CPTA).

Regressando ao caso, no entendimento dos Exequentes, a decisão declarativa não foi tempestivamente executada pela Administração, pelo que intentaram uma acção de condenação no cumprimento da mesma, respeitando o prazo de 1 ano legalmente estabelecido (decisão de anulação do acto ocorreu a 10 de Maio de 2007 e a acção executiva deu entrada em juízo a 25 de Março de 2008).

Os exequentes consideram que o dever de reconstituição que cabe à Administração engloba o ressarcimento pelos danos que obtiveram pela privação do direito de alienarem o imóvel em condições normais de mercado, bem como a não possibilidade de licenciamento ou autorização de loteamento, construção ou outras eventuais obras durante a vigência da declaração de utilidade pública das expropriações; acrescentam ainda os danos não patrimoniais derivados da incerteza da solução final do litígio; por fim, requerem o pagamento de todos os encargos e despesas que tiveram com a interposição do recurso contencioso, bem como por esta acção executiva.

Contudo, a deliberação da Assembleia Municipal de Évora de 28 de Setembro de 2002, restituiu aos exequentes a titularidade do Direito de propriedade dos terrenos expropriados, o que leva o STA a considerar que neste momento houve cumprimento do dever de reconstituir a situação que existia aquando da prática do acto anulado (artigo 173º, nº1 do CPTA). O mencionado tribunal tem considerado que este dever apenas engloba a reintegração da situação a que o exequente tem direito, ficando excluído qualquer ressarcimento de todos os danos causados.

Este caso, remete, também, para a aplicação do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do estado e das demais Entidades Públicas. O artigo 1º, nº1 deste diploma estipula que esta lei é aplicada à responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas que provocaram danos no exercício da sua função administrativa, concretizando o nº2 do mesmo artigo a ideia de função administrativa; o artigo 3º deste regime impõe, a quem esteja obrigado a reparar um dano, o dever de reconstituir a situação que existia se não se tivesse verificado o evento que conduziu ao dano.

Os litígios referentes à responsabilidade civil extracontratual do Estado preenchem o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais nos termos do artigo 4º, nº1, al.f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

O actual CPTA no seu artigo 50º, nº3 determina que a impugnação de um acto administrativo exprime a intenção do autor em exercer o seu direito à reparação dos danos que sofreu com este acto sujeito a impugnação.

O artigo 4º, nº 2, al.a) do CPTA estabelece que é permitido cumular o pedido de anulação de um acto administrativo com o pedido de condenação da Administração a restabelecer a situação se o acto não tivesse sido praticado.

Os exequentes na acção declarativa de anulação da deliberação não cumularam o pedido de responsabilidade por danos e vieram invocar este direito na fase executiva.

Posto isto, os exequentes ao abrigo do regime vigente deveriam ter intentado a acção de responsabilidade civil extracontratual cumulada com o pedido de anulação da deliberação da Assembleia Municipal de Évora (artigo 4º/2CPTA) ou propor uma acção autónoma, ou seja uma acção de condenação ao ressarcimento dos danos, para esta finalidade e não o deviam ter intentado no âmbito do processo executivo.

Esta acção não poderia ser proposta em acção executiva sem que tivesse existido uma ação declarativa /acção administrativa comum que determinasse esse mesmo direito e que, consequentemente, a Administração não procedesse à reparação dos danos automaticamente (dever de executar a sentença – artigo173º e 176º do CPTA).

Os Exequentes alegaram que no momento em que foi intentada a acção, o regime de então não permitia a cumulação do pedido de indemnização ao pedido de anulação, pelo que só se poderia requer uma indemnização se o acto tivesse sido anulado numa acção prévia. Isto levanta problemas de aplicação da lei no tempo, o que não é muito relevante para o caso, uma vez que o que está, aqui, em causa é o limite do âmbito dos pedidos que podem ser efectuados no processo executivo e não a possibilidade de cumulação no meio da acção declarativa.

Marta Queiroz de Andrade,

nº22031