João Amaral - A conformação do objecto do processo pelo juiz, no âmbito da acção de impugnação de actos administrativos: delimitação do artigo 95º, n.º 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

João Armando Fontainhas de Rouco Amaral

Nº 22231

Subturma 8

A conformação do objecto do processo pelo juiz, no âmbito da acção de impugnação de actos administrativos: delimitação do artigo 95º, n.º 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

1.       Enquadramento. 

No que à análise em vista diz respeito, cumpre, desde já, fazer algumas considerações. Em primeiro lugar, recorde-se, cabe ao autor o impulso processual inicial, que se efectiva através da entrega da petição inicial na secretaria do tribunal ao qual é dirigida (artigo 78º, n.º 1 e 2, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA)). Através deste articulado, e uma vez ultrapassados os crivos processuais e procedimentais respectivos necessários para que se dê lugar ao proferimento de uma decisão de mérito ou material, o autor incumbe o tribunal de se pronunciar sobre todas as questões suscitadas e, em regra, apenas sobre estas (artigo nº 95, n.º 1 do CPTA). É principalmente nestas duas vertentes que se baseia o princípio do dispositivo⁽¹⁾, que postula a liberdade do autor de, por um lado, instaurar ou não a acção administrativa (disponibilidade da instância), assim como de, por outro lado, conformar o seu objecto⁽²⁾. No concernente a este último aspecto, as acções de impugnação assumem a particularidade de vincularem o juiz à identificação de causas de invalidade do acto impugnado, estranhas à alegação das partes (artigo 95º, n.º 3 do CPTA). É, precisamente, sobre a natureza jurídica desta extensão do dever de apreciação e de pronúncia do juiz que o estudo em mão se irá debruçar.

2.      O objecto do processo de impugnação de actos administrativos: O pedido e a causa de pedir. Generalidades.

Considerando ultrapassada a concepção tradicional de que o objecto da acção de impugnação de actos administrativos era, sem mais, o próprio acto, entende-se hodiernamente que o é o pedido e a causa de pedir⁽³⁾. O acto impugnado configura, neste entendimento, tão só o “objecto (mediato) da sentença de anulação (ou de declaração de nulidade)”⁽⁴⁾.

Importa, a este propósito, fazer uma descrição sumária daqueles dois conceitos.

O pedido pode ser definido como o conjunto de efeitos jurídicos que o autor visa produzir com a acção⁽⁵⁾. No Contencioso Administrativo, o pedido varia consoante a forma de processo em questão. No caso da acção de impugnação, aquele pode consistir na anulação, ou na declaração de nulidade de um acto administrativo, nos termos do artigo 50º, n.º 1 do CPTA.

Por seu turno, a causa de pedir é determinada pelos factos constitutivos da situação jurídica que se encontra na base do pedido, sustentando a ilegalidade do acto impugnado (“relação” ou “conexão de ilegalidade”)⁽⁶⁾.

Do que ficou sobredito, conclui-se que da configuração do objecto do processo através do pedido e a causa de pedir, resulta, em linha com o princípio do dispositivo, uma “responsabilidade das partes pelo material fáctico da causa”⁽⁷⁾, em torno do qual se desenvolve a acção administrativa. Resta saber se, à luz do disposto no artigo 95º, n.º 3 do CPTA, aquela incumbência é, ou não, exclusiva das partes. 

3. Natureza jurídico-processual do dever instituído no artigo 95º, n.º 3 do CPTA:Consequências ao nível do objecto do processo e do thema decidendum.

Dispõe a primeira parte do n.º 3 do artigo 95º do CPTA: “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito”. Trata-se de uma redundância por parte do legislador, visto que se limita a reiterar o disposto no nº 1 do mesmo preceito, já abordado supra, e em nada a este acresce. Prossegue: “assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”. Cumpre salientar que o que aqui se trata não é a mera consagração do princípio iura novit curia, brocardo latino que postula a não vinculação do juiz às alegações das partes no que concerne a matéria de direito⁽⁸⁾. A questão reside em saber se, na sentença, pode o juiz “trazer” para o processo factos novos, não alegados pelas partes, excepcionando assim o princípio do dispositivo (ou do contraditório, desde que entendido em sentido lato). Afigura-se como uma matéria mais complexa, que suscita amplas divergências na doutrina.

Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, aceitando que o pedido de anulação deduzido no processo impugnatório “se reporta ao acto impugnado na globalidade de causas de invalidade que contra ele possam ser deduzidas”⁽⁹⁾, admite a introdução de factos novos no processo – em decorrência do dever que ao juiz é imposto por via do n.º 3 do artigo 95º do CPT – sem que daí decorra uma ampliação do objecto do processo ou sequer dos poderes inquisitórios do juiz. Segundo este entendimento, a causa de pedir é, no processo impugnatório, concebida em termos unitários enquanto todas as “enfermidades” de que possa “padecer” o acto administrativo impugnado, e não necessariamente aquela em que o autor funda o seu pedido. Bem se compreende que, nestes termos, o preceito que temos vindo a discutir não provoque qualquer perplexidade, uma vez que quaisquer factos novos que o juiz eventualmente introduza na acção conformariam já o objecto do processo, sendo indissociáveis da causa de pedir.

VASCO PEREIRA DA SILVA, por seu turno, defende que a derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir (em sentido restrito e subjectivista⁽¹⁰⁾), levaria ao alcance, por parte do juiz, do estatuto de parte no processo. Sustenta ainda que tal resultado seria inaceitável em virtude dos “princípios constitucionais relativos à natureza e função do poder judicial, como a imparcialidade, independência e contraditório (artigos 202º e seguintes da Constituição), em geral, e do Contencioso Administrativo, em especial (nomeadamente referentes às relações administrativas como objecto da jurisdição, à protecção dos direitos dos particulares e à impugnabilidade dos actos administrativos lesivos, nos termos dos artigos 212º, n.º 3 e 268º, n.º 4 da Constituição)”⁽¹¹⁾. Nesta perspectiva, impor-se-ia uma interpretação do n.º 3 do artigo 95º do CPTA no sentido de reduzir o dever do juiz de identificação de causas de ilegalidade distintas das alegadas pelas partes ao âmbito dos factos por estes trazidos ao processo⁽¹²⁾. Isto é, as causas de ilegalidade que fundamentam a sentença, embora diferentes, reportar-se-iam ainda à matéria de facto preexistente.

Por fim, cabe fazer alusão ao facto de que, no que concerne à ratio legis desta norma, parece ser consensual a ideia de se pretender evitar situações em que, “tendo o tribunal anulado um acto administrativo por um determinado vício, a Administração possa vir renovar o acto invocando um argumento que já tinha invocado da primeira vez e cuja legalidade o interessado já da primeira vez tinha contestado, mas sem que o tribunal sobre ele se tivesse pronunciado”⁽¹³⁾. Ora, como se compreende, este estado de coisas originaria um obstáculo insanável ao princípio da tutela jurisdicional efectiva. Para que o particular lograsse obter uma anulação ou declaração de nulidade do acto fundada em todos os seus vícios relevantes alegados, seriam necessárias múltiplas acções administrativas com o mesmo objecto ou, como coloca VASCO DA SILVA PEREIRA, uma “dança contínua de anulações e renovações de actos administrativos”⁽¹⁴⁾.

3.1. Tomada de posição.

Da nossa parte, e salvo todo o devido respeito pelas doutas teses enunciadas supra, entendemos ser uma posição intermédia a que oferece a melhor solução à questão com que aqui nos deparamos.

Com efeito, a segunda parte do artigo 95º, n.º 3 do CPTA não nos parece deixar dúvidas quanto à imposição de um dever de apreciação e decisão acerca de factos novos, que não integravam, por iniciativa das partes, o objecto do processo. Isto, principalmente por duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, cumpre ter em atenção um aspecto meramente lógico-sistemático da questão. O preceito em análise, no seu n.º 1, tal como vimos a propósito do princípio do dispositivo, vem obrigar e, simultaneamente, limitar o juiz ao conhecimento e à pronúncia acerca dos factos alegados pelas partes, admitindo apenas excepção caso a lei o permita ou imponha o conhecimento oficioso de outros. A este respeito, também em momento anterior (supra, 1.), houve oportunidade de referir que o legislador, na primeira parte do n.º 3, limita-se a repetir o que já havia estabelecido na primeira proposição do n.º 1. Dificilmente se compreenderá, posto isto, que na segunda parte da mesma norma, a intenção do legislador fora de estabelecer, ainda uma vez mais, aquela limitação ao juiz (“(…)não pode ocupar-se senão das questões suscitadas”), como parece sugerir a concepção subjectivista de VASCO PEREIRA DA SILVA. Efectivamente, e segundo este entendimento, restringindo-se o teor da norma à “individualização” de causas distintas de invalidade do acto administrativo por parte do juiz, mas uma vez mais não se podendo extravasar a matéria de facto já trazida ao processo pelas partes – apenas com a particularidade de que o fundamento da decisão não corresponderia integralmente ao pedido do autor, ainda que baseado nos mesmos factos – parece sugerir-se a existência de uma “dupla redundância” na letra da norma, posição que, na nossa opinião, não será de perfilhar sem reservas, como iremos ver de seguida. E não o será porque, grosso modo, segundo esta tese pretende-se: ou estabelecer que o juiz pode modificar as implicações dos factos, ou apreciar diferentemente das partes os factos por estas trazidos ao processo, sem que neste introduza factos novos ou assuma o estatuto de parte – e esta liberdade encontra-se já assegurada pelo princípio iura novit curia – ou, pelo contrário, que esta norma, através de um exercício interpretativo que se nos afigura como sendo excessivamente restritivo, se considere vazia de conteúdo.

Em segundo lugar, a própria exigência do respeito pelo princípio do contraditório no exercício deste dever pelo juiz, sugere-nos a possibilidade de existência de controvérsia quanto à matéria de facto, ou às causas de invalidade a que o n.º 3 se refere. Com efeito, o princípio do contraditório, entendido como uma garantia processual de influência em todos os elementos que possam ser relevantes para a decisão⁽¹⁵⁾, confere às partes o direito de contestar, entre outros, todos os factos alegados pela contraparte. Ora, esta garantia do contraditório com que nos deparamos insere-se, no CPTA, na fase processual do julgamento (Secção IV). Aquando desta fase, já as partes não apenas introduziram todos os factos que lhes cumpria introduzir no processo, tendo este direito sido sujeito a preclusão (“até ao encerramento da discussão”, art. 86º, n.º 1 do CPTA, relativo aos articulados supervenientes), como já houve oportunidade, em regra, para todos aqueles terem sido objecto de contraditório no devido momento. Isto leva-nos a concluir que se o juiz ordenar a audiência das partes para alegações complementares ao abrigo do artigo 95º, n.º 3, significa que houve a introdução, por iniciativa daquele, de factos novos no processo.

Esta última consideração leva-nos, então para a razão de ser da posição intermédia sufragada. Na nossa modesta opinião, não estará em causa, no artigo 95º, n.º 3, uma consagração da tese objectivista quanto ao objecto das acções de impugnação, incluindo-se, sem mais, todas as possíveis causas de invalidade do acto administrativo na causa de pedir, desconsiderando-se a relação jurídica material subjacente, juntamente com as posições subjectivas dos particulares. Neste âmbito, será de acolher a tese de VASCO PEREIRA DA SILVA. No entanto, o dever em questão do juiz não parece colocar em causa o princípio da imparcialidade, nem tão pouco configurar o julgador como uma parte no processo. O que aqui está em causa, crê-se, é uma extensão dos poderes inquisitórios do juiz (de carácter excepcional, à luz do disposto no n.º 1 do artigo 95º), justificável pelo controlo da legalidade da actuação administrativa e os consequentes efeitos a nível de caso julgado, extensão equiparável, em parte, ao dever de conhecimento oficioso de quaisquer outros factos previstos na lei.

Em conclusão, elucide-se que, feitas estas considerações, as “causas de invalidade” previstas no n.º 3 do artigo 95º do CPTA não se baseiam, sempre e necessariamente, em factos estranhos ao objecto do processo. No entanto, a nosso ver, consagra-se, a título excepcional, essa possibilidade.

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⁽¹⁾ A este respeito, refere-se o Professor Doutor VASCO PEREIRA DA SILVA, in “Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª ed., 2016, pág. 295., como “a consagração de um princípio geral de contraditório no Contencioso Administrativo”. Ora, da nossa parte, e salvo o devido respeito, entendemos ser o princípio do dispositivo, enquanto princípio geral da Teoria do Processo, aquele que, em bom rigor, exprime os valores subjacentes ao artigo 95º, n.º 1 do CPTA, embora estes se enquadrem, ainda, numa ideia lata de contraditoriedade.

⁽²⁾ Sem prejuízo do papel desempenhado, neste âmbito, pelos contrainteressados e, como veremos, pelos poderes inquisitórios do juiz, nomeadamente o de conhecimento oficioso de determinados factos (artigo 95º, n.º 1, última parte), como salienta o Professor Doutor VASCO PEREIRA DA SILVA, in op. cit., pág. 295.

⁽³⁾ Cfr., por todos, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2ª ed., 2016, pág. 78.

⁽⁴⁾ Idem.

⁽⁵⁾ Neste sentido, cfr. JOSÉ LEBRE DE FREITAS, in “Introdução ao Processo Civil – Conceito e princípios gerais à luz do novo código”, Coimbra Editora, 3ª ed., 2013, pág. 55.

⁽⁶⁾ Cfr., VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit., pág. 295.

⁽⁷⁾ Cfr. JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 157.

⁽⁸⁾ Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pág. 84.

⁽⁹⁾ Neste sentido, vide MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit, pág. 84-85, e JOÃO CAUPERS, in “Introdução ao Direito Administrativo”, Lisboa, 11ª ed., 2013, pág. 435-436.

⁽¹⁰⁾ Isto é, no sentido de posição subjectiva do particular face à ilegalidade de actuação por parte da Administração.

⁽¹¹⁾ Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit., pág. 304.

⁽¹²⁾ Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit., pág. 298.

⁽¹³⁾ Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pág. 79, e VASCO PEREIRA DA SILVA, pág. 302-303-

⁽¹⁴⁾ Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, op. cit, pág. 297.

⁽¹⁵⁾ Cfr. JOSÉ LEBRE DE FREITAS, op. cit., pág. 124-125.

Bibliografia:

1)      VASCO PEREIRA DA SILVA, “Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª ed., 2016.

2)      MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2ª ed., 2016.

3)      JOSÉ LEBRE DE FREITAS, “Introdução ao Processo Civil – Conceito e princípios gerais à luz do novo código”, Coimbra Editora, 3ª ed., 2013.

4)      JOÃO CAUPERS, in “Introdução ao Direito Administrativo”, Lisboa, 11ª ed., 2013.