A impugnação dos regulamentos administrativos

A legitimidade como pressuposto processual. O antes e depois da revisão do CPTA.

 A admissibilidade da impugnação de regulamentos é hoje pacífica, ao abrigo do art. 72º, nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), não obstante discutir-se a admissibilidade de impugnação dos regulamentos internos, dentro do conceito mais amplo de “normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.

 Antes da reforma do processo administrativo, contemporânea da aprovação do CPTA, o contencioso regulamentar era possível mediante três formas distintas. A primeira seria a via incidental, que consiste na apreciação indireta do regulamento, como incidente da questão principal, que será a anulação a título de recurso direto de um ato administrativo ilegal em consequência do regulamento inválido. Não há então afastamento do regulamento ilegal, apenas a anulação do ato administrativo, com a consequente não aplicação do regulamento ao caso concreto.

 Para além desta, existia uma “dualidade de meios processuais” (VASCO PEREIRA DA SILVA), um meio genérico e um especial. O primeiro era utilizável contra norma regulamentar, apenas na condição de se tratar de norma exequível por si mesma (norma imediatamente operativa) ou, em alternativa, ter já sido julgada ilegal em três casos concretos, no âmbito da ação anteriormente referida, a título de incidente. O meio processual especial dizia respeito a impugnação de normas que respeitava apenas aos regulamentos locais, não estando sujeita às condições anteriormente referidas.

 Depois da reforma surgiu então uma única ação de impugnação, consistindo num ponto final ao que havia sido qualificado de “esquizofrenia” (VASCO PEREIRA DA SILVA), já que, havendo dois processos que obedeciam a requisitos diferentes, isso não significava que não existisse uma sobreposição parcial no seu âmbito de aplicação.

 No regime instituído com a aprovação do CPTA, nasceu uma série de novas regras quanto à legitimidade processual neste âmbito. Com esta nova fase do processo administrativo o legislador distinguiu três regras diferentes, tendo em conta a legitimidade do próprio autor. A regra geral, instituída no agora modificado art. 73º, nº1, era a de que a declaração de ilegalidade dependia da existência de três casos concretos de desaplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade, em todos os casos e independentemente do autor da ação. A ação pública, prevista no nº3 do artigo 73º, dava ao Ministério Público (MP) a possibilidade de pedir a declaração de ilegalidade, sem necessidade de verificação dos três casos concretos de desaplicação. O MP tinha uma esfera de intervenção ampliada, podendo impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, assim como de eficácia mediata. O artigo 73º, nº4 consagrava o MP no dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tivesse conhecimento de três decisões de desaplicação da norma com fundamento na sua invalidade (por “qualquer tribunal”, não remetendo apenas para os tribunais de jurisdição administrativa, bastando que se trate de uma decisão jurisdicional).

 Quanto à ação popular, nos termos do artigo 73º, nº3 do CPTA (na versão da lei nº63/2011), quando se tratasse de norma jurídica imediatamente exequível, não havia necessidade de verificação da desaplicação da norma em três casos concretos por considerada ilegal, tendo embora, neste caso, produção de efeitos apenas no caso concreto. Disposição infeliz, no dizer de VASCO PEREIRA DA SILVA, já que parecia confundir-se a desaplicação da norma com a declaração da sua ilegalidade, isto é, confundir-se a apreciação dos regulamentos a título incidental com a apreciação na ação principal.

As críticas que se fizeram a esta reforma foram muitas. VASCO PEREIRA DA SILVA entendeu que esta reforma, embora suprindo a “esquizofrenia” do modelo dualista anterior, trouxe um tratamento mais desfavorável para os particulares, já que antes havia impugnação direta pelo menos dos regulamentos locais, e agora havia a necessidade de três casos concretos tratando-se de regulamentos locais ou não. O professor considerou esta situação um retrocesso, até em oposição à previsão do artigo 268º, nº5 da CRP, inserido na revisão constitucional de 1997, que levaria a pensar que a reforma traria antes um alargamento no acesso dos particulares à impugnação de normas.

 Uma das principais questões suscitadas com as “novidades” deste regime jurídico do contencioso dos regulamentos, com a entrada em vigor do CPTA, foi a da perplexidade causada quanto à diferenciação quanto às condições exigidas ao particular e ao ator popular, por um lado, e ao ator público, de outro. A situação era estranha, dado que o Ministério Público assumia o papel principal na impugnação de normas jurídicas, enquanto que os particulares tinham o condicionalismo da necessidade de já ter havido três casos concretos de não aplicação e o “ator popular” (pessoas referidas nos termos do art. 9º, nº2, CPTA), ficava limitado à declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. 

Em defesa desta solução, embora atualmente ultrapassada, dir-se-ia que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral é de características mais objetivas, orientando-se por um imperativo de reintegração da ordem jurídica, enquanto que a declaração de ilegalidade que diga respeito apenas ao caso concreto, desaplicando-se aí a norma ilegal, obedecem a uma intenção mais subjetivista, procurando antes principalmente garantir aos cidadão a tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos e interesses, concretizando assim este direito fundamental. Nesta esteira, sendo um regulamento uma norma geral e abstrata (ou tendo, pelo menos, uma dessas características), faria sentido uma maior intervenção processual do Ministério Público, que atua em defesa da legalidade e do interesse público. Mas sendo assim, o ator popular deveria ter tido o mesmo tratamento, dado que também este atua para defesa da legalidade e do interesse público. Erroneamente, em vez de aproximar o regime do ator público e do ator popular, o regime anterior assimilava a posição deste último à do particular, o que não fazia sentido, dadas as diferenças de interesses em jogo.

 Alguma doutrina (DELGADO ALVES) defendeu que o facto de o nº 2 do artigo 55º do CPTA (que se reporta a ação popular local) permitir a impugnação de deliberações de órgãos autárquicos, poderia minimizar a insuficiência da não inclusão do autor popular na legitimidade processual geral, apesar de o preceito estar inserido sistematicamente na impugnação de normas. Para BLANCO DE MORAIS, mesmo que se procedesse a esta interpretação, não poderiam acionar este meio as empresas e as pessoas não recenseadas na circunscrição que fossem lesadas por normas locais.

 Com a reforma, surgiram duas categorias de sentença de declaração de ilegalidade, uma concreta (nos termos do art. 73º, nº2) e uma abstrata, com força obrigatória geral. Na visão de VIEIRA DE ANDRADE tratar-se-ia de duas modalidades de impugnação de normas, já que “se admitem dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto”. A formulação legislativa, diz VASCO PEREIRA DA SILVA, parece “confundir apreciação incidental com principal e desaplicação com declaração dotada de eficácia genérica”. Tentando procurar algum efeito útil nesta norma, o professor sugeriu que se tratasse de uma declaração de ilegalidade sui generis, com efeitos idênticos aos da desaplicação da norma no caso concreto, distinguindo-se dela apenas na medida em que não é incidental, podendo ser suscitada no pedido principal, sem ser necessário um ato de execução.

 Apesar de tudo, uma norma declarada ilegal com efeitos circunscritos ao caso concreto e uma norma declarada ilegal com força obrigatória geral não podem consistir em categorias diferentes porque não pressupõe uma ilegalidade diferente, na medida em que uma norma “ou é legal ou não é” (VASCO PEREIRA DA SILVA). Constituiria sempre uma violação do princípio da legalidade, e especialmente o princípio da igualdade, indispensável na aplicação da lei, esta diferenciação de regimes, tendo em conta a gravidade do juízo de ilegalidade, sempre numa orientação objetivista do contencioso administrativo. E dir-se-ia a mesma coisa quanto à desaplicação de uma norma conhecida a título incidental, tendo feito sentido, no entanto, no regime anterior já que funcionava como “ponte” para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, ao fim de três casos concretos.

 A reforma de 2015 do CPTA veio modificar os pressupostos de legitimidade na impugnação de normas, nos termos do art. 73º, identificando vários tipos de legitimidade, correspondentes à ação popular, à ação pública e à ação particular. Na ação pública incluem-se a ação proposta pelo Ministério Público e também pelos presidentes dos órgãos colegiais, quando diga respeito a normas emitidas pelos respetivos órgãos (o que se retira substantivamente do art. 21º, nº4 do CPA). Na ação particular quem intenta a ação é quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente do ato concreto de aplicação. Na ação popular, a legitimidade cabe às pessoas e entidades referidas no nº2 do art. 9º.

 A nova redação do CPTA veio aproximar o regime da impugnação de normas ao dos atos administrativos (como já havia feito o legislador espanhol, na reforma de 1998), reforçando e unificando os meios processuais contra a invalidade das atuações administrativas, nomeadamente ao referir-se agora, no âmbito da legitimidade processual no artigo 73º, também a legitimidade popular, quer na declaração com força obrigatória geral, quer na declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. É de saudar a clarificação na revisão do CPTA, tendo muito em conta as críticas já anteriormente referidas.

 Retirou-se também das exigências do art. 73º, nº1 a necessidade de desaplicação da norma em três casos concretos, sendo agora apenas critério para efeitos de aplicação do art. 73º, nº4, constituindo o Ministério Público num dever.

 Deve analisar-se também a letra do nº2 do artigo 73º, já que limita o pedido de declaração de ilegalidade de uma norma com efeitos circunscritos ao caso concreto ao ator particular, e tal limitação pode consistir num conflito com o “direito de ação popular” consagrado no artigo 52º, nº3, al. a) da CRP.

 Num acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de março de 2016 (Processo 0897/14), considerou-se não ser uma omissão legislativa a não inclusão neste preceito, ao contrário do que sucede com o nº1, da legitimidade de “qualquer pessoa” do nº2 do art. 9º, já que, no entender do tribunal, subjaz à legitimidade no artigo 73º, nº2 uma dimensão subjetivista que “dificilmente se coaduna com um processo de pendor marcadamente objetivista, como é o processo desencadeado num contexto de ação popular, em que se encontra sobretudo em causa a defesa da legalidade e do interesse público”. Esta aproximação do autor popular ao autor público (ou pelo menos um distanciamento do autor popular do autor particular), operada neste preceito é, a meu ver, a mais adequada, tendo em conta os valores em jogo e o cariz objetivista que pauta a intervenção do ator popular, e que não é o primariamente prosseguido especificamente no nº2. Conclui-se então que a falta de legitimidade do ator popular para uma ação nos termos do nº2 do art. 73º não põe em causa o direito de ação popular, porque, e ainda na esteira do STA, “ela advém da própria natureza das coisas”.

Bibliografia consultada:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Ed., Almedina, 2016

ALVES, Pedro Delgado, O Novo Regime de impugnação de normas, in “Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo - Estudos sobre a reforma do processo administrativo, Lisboa, 2005

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (lições), 10ª Ed., Almedina, 2009

MORAIS, Carlos Blanco de, A impugnação dos regulamentos no Contencioso Administrativo Portugal, in Temas e Problemas de Processo Administrativo – Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre o Contencioso Administrativo – 2ª Edição, revista e atualizada, 2011

SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2ª Ed., Almedina, 2009


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