A Impugnação de Normas Regulamentares

Em Dezembro do ano transacto entrou em vigor o novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos, conduzindo este diploma a alterações significativas no que concerne ao regime de impugnação de normas regulamentares. O legislador com esta reforma pretendeu simplificar e clarificar situações que o anterior diploma não decretava, ou fazia-o de forma deficitária, designadamente no que diz respeito a situações de dedução do incidente da invalidade de normas regulamentares, em processos cujo objecto principal não lhes diz respeito.

Relembre-se o conceito de regulamento administrativo presente no também novo artigo 135.º do Código de Procedimento Administrativo, considerando-se como tais todas as normas jurídicas gerais e abstractas provindas de um poder jurídico-administrativo que visem produzir efeitos jurídicos externos. Refira-se que se trata de uma definição pacífica na doutrina, sendo que para efeitos do Código de Procedimento Administrativo e prescrição do respectivo regime substantivo, revelam, apenas, como decorre desta definição, os regulamentos externos, que visem produzir efeitos jurídicos externos.

A impugnação de normas no contencioso administrativo visa a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de Direito Administrativo, quer se tratem de vícios próprios ou consequentes de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação (artigo 72.º/1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos). O legislador manteve portanto inalterado este artigo no novo Código, conservando de igual forma a dualidade de regimes de impugnação, consoante o âmbito da eficácia da pronúncia pedida em tribunal.

Quanto aos diferentes regimes de impugnação existem duas vias, a da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ou à mesma declaração só que sem a força obrigatória geral, tendo ambas diferentes pressupostos processuais.

As alterações introduzidas neste domínio reflectem-se no regime da suspensão da eficácia de normas regulamentares, previsto no artigo 130.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, tendo sido este revisto em conformidade.

I. Impugnação de Normas Regulamentares com Força Obrigatória Geral

A impugnação de normas regulamentares com força obrigatória geral implica a supressão dessa norma da ordem jurídica, tendo efeitos retroactivos e repristinatórios delimitados no artigo 76.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. O início da produção dos efeitos da impugnação também foi alterado, visto que anteriormente este se dava logo após a data da emissão da norma, sendo que neste momento ocorre aquando a entrada em vigor da norma (exceptuam-se os casos de ilegalidade superveniente e de decisão judicial – artigo 76.º/1 e 2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos).

A repristinação das normas revogadas permanece imperativa neste novo regime, sendo transposta a norma do n.º 1 para o n.º 5 do mesmo artigo, ressalvando-se no caso do novo Código, quando estas normas revogadas sejam ilegais ou tenham deixado por outro motivo de vigorar.

Preceitua o artigo 73.º/1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser requisitada por aqueles que são lesados directamente ou possam vir a ser previsivelmente prejudicados pela vigência da norma regulamentar. Por outro lado, poderá também ser impugnada pelo Ministério Público e por outras pessoas e entidades nos termos do n.º 2 do artigo 9.º do Código (acção pública em relação ao Ministério Público e acção popular em relação às restantes), assim como pelos Presidentes de órgão colegiais, em relação a normas emitidas pelos respectivos órgãos. No entanto, cumpre aclarar que em relação ao Ministério Público este tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, caso tenha conhecimento de três decisões de não aplicação de uma norma regulamentar, bem como de recorrer das decisões de primeira instância que declarem a ilegalidade com a mesma força obrigatória geral, estando estas situações previstas no artigo 73.º/4 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos. A entrada em vigor do novo Código implicou a queda do pressuposto processual onde eram necessárias três recusas judiciais distintas com fundamento na sua ilegalidade relativamente aos lesados ou eventuais lesados da norma regulamentar. 

As alterações efectuadas no artigo 73.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos são notórias no que diz respeito ao âmbito dos sujeitos legitimados a proceder ao pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, incluindo o legislador, no n.º 1 do mesmo artigo, a figura do Presidente de órgão colegial no que diz respeito às normas regulamentares emitidas pelo respectivo órgão. Importa ainda referir em relação a este regime procedimental, o n.º 3 do mesmo artigo (antigo n.º 2), onde foi aditado o Ministério Público às pessoas e entidades a quem é permitido o pedido de impugnação quando os efeitos da norma regulamentar em causa não se produzam imediatamente.

Refira-se que permanecem excluídas do regime de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral os fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, competindo ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração de ilegalidade dos casos previstos nesse número.

O artigo 74.º do anterior Código de Processo dos Tribunais Administrativos cingia-se à inexistência de prazo para a declaração de ilegalidade. Com a entrada em vigor do novo diploma, introduziu-se o n.º 2 ao mesmo artigo, ficando definido o prazo máximo de seis meses desde a data da publicação do diploma regulamentar, caso não resulte inconstitucionalidade em relação à ilegalidade formal e procedimental do mesmo (caso contrário será competência do Tribunal Constitucional – artigo 281.º/1, a) da Constituição da República Portuguesa).

II.  Impugnação de Normas Regulamentares sem Força Obrigatória Geral

Quanto ao outro regime de declaração de ilegalidade, este sem força obrigatória geral das normas regulamentares, trata-se de uma asserção de que a norma impugnada é ilegal e só importa ao interessado que a requer, ou seja, não elimina a norma da ordem jurídica, apenas limita os seus efeitos ao caso do interessado, ficando este subtraído ao seu âmbito de aplicação. 

Importa referir que possuem legitimidade para requerer todos os lesados dos efeitos jurídicos da norma em causa que se produzam imediatamente na sua esfera jurídica, assim como pelas pessoas e entidades presentes no artigo 9.º/2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

Bibliografia

SILVA, Vasco Pereira da - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo (2015);

BATALHÃO, José Carlos – Novo Código de Procedimento Administrativo. Notas Práticas e Jurisprudência (2015);

ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo (2010);

ALMEIDA, Mário Aroso de – O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos (2004);

PAIXÃO, Manuel Marques – Impugnação Contenciosa dos Regulamentos Ilegais (1943).

André Reis Julião

Subturma 8, nº 22133