O conceito de acto administrativo impugnável no novo CPTA

A impugnação de actos administrativos surge, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, da crise de identidade criada pela Reforma de 2004, que pôs fim ao recurso de anulação e tem como função o controlo da invalidade dos actos administrativos. Assim, serão impugnáveis todos os actos que, em razão da sua situação, sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas dos particulares[1] [2].

As alterações introduzidas ao actual CPTA deram a conhecer um novo conceito de acto administrativo impugnável no contencioso administrativo. Esta alteração veio permitir uma tentativa de uniformização entre o CPA e o CPTA, nomeadamente, através de uma aproximação do conceito processual de "acto impugnável" com o conceito procedimental de "acto administrativo".

Na reforma de 2004, para o Professor José Vieira de Andrade, esta aproximação acabou por não se verificar na sua plenitude, já que o conceito processual acaba por ser simultaneamente mais vasto e restrito que o conceito procedimental. Assim, seria mais vasto em termos orgânicos - abarcando decisões tomadas não só no âmbito por entidades privadas que exerçam poderes públicos (as chamadas, entidades administrativas privadas), como actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública, tal como previsto no art.º 51/2 CPTA [3] - e mais restrito na medida em que só abrangeria decisões administrativas com eficácia externa, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos[4]. 

Até então teríamos uma total discrepância entre o art.º 51/1 CPTA e art.º 120 CPA [5], já que este último não fazia qualquer referência à eficácia externa e referia expressamente que seriam actos actos administrativos as decisões dos órgãos da administração. 

Actualmente, com a alteração preconizada em 2015[6], verificou-se uma tentativa de simbiose entre ambos os conceitos, no sentido de que o actual art.º 148 CPA [7] (que precede o anterior art.º 120 CPA) faz referência expressa à eficácia externa, o que acaba por determinar a alteração do requisito geral de impugnabilidade - assim, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é necessário que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade privada ou publica, nas palavras do Professor Mário Aroso de Almeida. O que importa para a caracterização de uma acto administrativo impugnável é a sua eficácia externa, e não a sua definitividade material. Apesar da tentativa, esta conciliação acaba por não se verificar na sua plenitude, atendendo a que o conceito processual de acto impugnável abarca igualmente decisões sem eficácia externa[8]. 

A principal alteração relativamente a matéria de impugnação do acto administrativo ocorreu no presente art.º 51 CPTA [9] relativamente ao precedente, manifestando-se em duas alterações fundamentais:

1. A definição agora constante do artigo 51.º, n.º 1 do CPTA (“decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”) é idêntica à que se encontra no artigo 148.º do CPA;
2. O legislador do CPTA está a enfatizar aquilo que, por omissão, ficou reiterado no CPA: o facto de não ser necessário o critério orgânico para a definição de um acto administrativo.

O n.º 2 do presente artigo determina ainda que são impugnáveis:

• As decisões tomadas no âmbito de procedimentos administrativos sobre questões que não possam ser de novo apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento, isto é, devem aqui ser incluídas as decisões que só por si produzem efeitos jurídicos externos, ainda que devam ser complementadas por actos jurídicos de execução vinculada, bem como actos que determinem a exclusão do interessado do procedimento e, em geral, os actos destacáveis do procedimento, isto é aqueles que produzem efeitos jurídicos externos autonomamente.
•  As decisões tomadas em relação a outros órgãos da mesma pessoa coletiva, passíveis de comprometer as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos segundos para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente responsáveis. Trata-se de uma maneira de contribuir para a solução do problema da impugnabilidade das decisões administrativas preliminares (designadamente parecer vinculantes) na relação entre órgãos administrativos, que permite a impugnação pelo órgão prejudicado, no pressuposto de que essa decisão produz imediatamente efeitos nas relações inter-administrativas[10].

Quanto ao n.º 3 estabelece que os actos procedimentais impugnáveis que não ponham termo ao procedimento só podem ser impugnados na pendência do mesmo, mas sem prejuízo de uma posterior possibilidade de impugnação do acto final com fundamento nas ilegalidades cometidas excepto quando tais decisões tenham determinado a exclusão do interessado do procedimento (caso em que as decisões proferidas foram, para ele, ditas finais), ou as mesmas estejam sujeitas, por lei especial, a um ónus de impugnação autónoma (caso em que esse regime especial prevalecerá).

Ainda é de mencionar a importância das alterações verificadas no art.º 53 CPTA: este veio regular a impugnação dos chamados actos confirmativos, isto é, aqueles actos que se limitam a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores, ou seja, que são proferidos na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais e factuais do acto confirmado[11]. Deste modo, o legislador determina que os actos confirmativos não são, em principio, impugnáveis. Somente no caso em que o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o acto confirmado por não se ter verificado, relativamente a esse acto, qualquer dos factos previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 59.º do CPTA, ou seja, por o acto confirmado nunca ter chegado a adquirir eficácia ou por não ter ocorrido o facto que, nos termos gerais, desencadearia a contagem do correspondente prazo de impugnação. 

Quanto aos actos de execução de actos administrativos referidos no n.º 3, só são impugnáveis

por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador. Tal medida vai de acordo com o disposto no art.º  182.º/1 do CPA, de acordo com o qual os executados apenas podem impugnar contenciosamente a decisão de proceder à execução administrativa ou outros actos administrativos praticados no âmbito do procedimento destes actos de execução.

Os actos ineficazes previstos no art.º 54 CPTA mantêm a regra geral da sua inimpugnabilidade, só admitida em situações excepcionais.

BIBLIOGRAFIA

[1] Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 5.ª Reimpressão, s.l., Almedina, 2015.
[2] Almeida, Mário Aroso de, e Cadilha, Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005. 
[3] Andrade, José Carlos de Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 14 ª edição, s.l., Almedina, 2015.
[4] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, s.l., Almedina, 2009.
[5] Gomes, Carla Amado, Neves, Ana Fernanda e Serrão, Tiago, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 1º edição, AAFDL.

[6] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 08.03.2012, processo n.º 01172/09.4BEPRT, www.dgsi.pt.

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[1] Cf. artigo 268.º, n.º 4 CRP

[2] Cf., neste sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, páginas 318-330.
[3] Cf. artigo 51.º, n.º 1 na sua redacção anterior, <<Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos>>
[4] Cf., neste sentido, JOSÉ VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, página 163, nota de rodapé
[5] Cf. artigo 120.º do anterior Código do Procedimento Administrativo, <<Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta>>
[6] Operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro
[7] Cf. artigo 148.º do actual Código de Procedimento Administrativo, <<Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.>>
[8] Cf., neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, páginas 258 e seguintes
[9] Cf. artigo 51.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, <<Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos>>
[10] Cf., neste sentido, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, cit., página 165.
[11] Cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 08.03.2012, processo n.º 01172/09.4BEPRT, www.dgsi.pt.

                                                                                         Sara Cordeiro, n.º 21443