A conceção de legitimidade dos particulares assume contornos diferentes consoante a fase que o contencioso administrativo atravessa e a forma como é concebida
a posição dos particulares perante a administração.
A primeira
fase do contencioso administrativo, em função de uma visão distorcida da defesa
do princípio da separação de poderes, justificava a fusão da função
administrativa e jurisdicional, já que se considerava que julgar a administração
ainda era administrar.
Nesta fase
vigorava um contencioso administrativo objetivo, que não reconhecia a
existência de um direito subjetivo das partes, mas apenas de um direito
objetivo que se impõe à administração, destinando-se a justiça administrativa à
mera verificação da legalidade de uma atuação administrativa, daí que se
considerasse nem o particular nem a administração intervinham no processo como
partes, ambos estavam em juízo para colaborar com o tribunal na defesa da
legalidade e do interesse público.
Entendia-se
que o particular não era parte, pois considerava-se que entre a administração e
os particulares não podia existir uma relação jurídica, e que não lhe eram
reconhecidos direitos subjetivos perante a administração, e que por isso não
tinha direitos para fazer valer, pelo que não atuavam para defesa de interesses
próprios, para proteger os seus direitos, lesados por uma atuação
administrativa ilegal, mas apenas para defesa da legalidade e do interesse
público. Sendo que esta ideia acabava por ser contrariada pelas reais intenções
e objetivos dos particulares que usavam os meios contenciosos.
Entendia-se
que administração agressiva intervinha, estabelecendo relações de poder com os
súbditos, e estes não gozavam de direitos, apenas de interesses. Por isso o
juiz só podia intervir através do recurso de anulação para corrigir as
ilegalidades da atuação administrativa, e entendia-se que o particular não fazia
valer um direito, ou falava-se num direito à legalidade, concebido em termos
objetivos, por isso a determinação do acesso ao juiz não tinha que ver com a
afirmação de um direito subjetivo lesado, mas com a existência de um mero
interesse de facto do particular. Assim, a legitimidade enquanto critério de
acesso ao juiz era determinada em razão do interesse direto, pessoal e legitimo
dos particulares no afastamento do ato administrativo da ordem jurídica, sendo
que os requisitos de pessoal e legítimo apontam sobretudo para a relação
jurídica material. O interesse surge como sucedâneo de uma posição jurídica
substantiva do particular que se pretende negar.
Com a Constituição
da República de 1976 inicia-se uma segunda fase, na qual se integra o
contencioso administrativo no poder judicial e se consagra a função e a
natureza subjetivas dos institutos processuais administrativos, passando-se a
admitir que o processo é um processo de partes, e afastando a negação da
titularidade de direitos aos particulares. No entanto, apesar de impor o
tratamento do indivíduo como sujeito nas relações administrativas e a sua
consideração como parte, ainda subsistem algumas disposições atentatórias de
uma verdadeira igualdade, ou consagrando uma reduzida possibilidade de
intervenção dos diferentes sujeitos no processo.
É instituído
um modelo destinado à tutela dos direitos dos particulares, já que consagra a
existência de um direito fundamental de acesso à justiça administrativa, no
entanto o único meio seria o recurso de anulação, não existia uma ação de
condenação da administração à prática do ato devido, esta era concebida
mediante a ficção da formação de um ato de indeferimento tácito, que era
suscetível de impugnação contenciosa.
Hoje em dia, os
processos de contencioso administrativo são de partes, tanto os particulares como
a administração defendem as suas posições: afirmação da lesão de um direito
contra a defesa da legalidade e do interesse público, sendo que a administração
é chamada a tribunal para explicar as razões daquela atuação concreta.
É necessário ter em conta que o
paradigma de Administração mudou, passando de Administração “Agressiva” para “Prestadora”,
o que justifica também a alteração dos meios processuais ao dispor das partes.
Enquanto na primeira, não se considerava que os particulares tivessem direitos
que pudessem opor à administração e que a atuação desta era limitativa dos
direitos daqueles, o que justificava que apenas houvesse a possibilidade de
recorrer ao recurso de anulação, já que a única forma de os particulares se defenderem
contra atuações abusivas da administração era através do controlo da
legalidade. Em contrapartida, na Administração “Prestadora”, são concedidos
direitos aos particulares, os quais podem reagir contra a administração para
impugnar atos administrativos, ou pedir a condenação na prática de atos administrativos
devidos.
Sendo que a
legitimidade se afere por referência às alegações do autor, segundo o critério
comum, mas residual do art.º 9º do CPTA, é parte legitima quem alegar ter a
titularidade da relação material controvertida, o que garante que os
participantes no processo sejam os sujeitos efetivos da relação material, o que
equivale a afirmar a titularidade de direitos subjetivos ou de posições
substantivas de vantagem[1]
no âmbito da relação jurídica administrativa. Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva,
direito e interesse legalmente protegido não se distinguem, o que importa é que
a administração confira uma posição jurídica subjetiva, isto é, um direito
subjetivo em sentido amplo.
O
CPTA estabelece vários regimes especiais, que alargam a legitimidade ativa nos
casos em que o litígio não pressupõe a pré-existência de uma relação jurídica
entre as partes. Referir-me-ei apenas a duas disposições relativas à legitimidade
ativa dos particulares: os artigos 55º/1 a) e 68º/1 a).
O
artigo 55º/1 a) refere-se à legitimidade na ação de impugnação do ato
administrativo, a qual se afere pela alegação da titularidade de um “interesse
direto e pessoal”, bastando que o ato esteja a provocar consequências
desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou declaração
de nulidade desse ato lhe traga, pessoalmente a ele, uma vantagem direta. Deve
ser apreciado por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das
vantagens que o impugnante alega poderem vir a advir-lhe da anulação ou
declaração de nulidade, cujos efeitos devem repercutir-se de forma direta e
imediata na esfera jurídica do impugnante.
Para ser
direto o interesse teria de ser atual e efetivo[2],
o impugnante tem de estar numa situação efetiva de lesão que justifique a
utilização do meio impugnatório, por existir um efetiva necessidade de tutela
judiciária.
Segundo o Prof.
Fritas Amaral, o interesse é direto “quando
o benefício resultante da anulação do ato recorrido tiver repercussão imediata
no interessado” e pessoal “quando
a repercussão da anulação do ato recorrido se projetar na própria esfera
jurídica do interessado”
Já
o artigo 68/1 a) refere-se à legitimidade na ação de condenação à prática de
ato administrativo devido, a qual se afere pela alegação da titularidade de um “direito
ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato”, não basta um
mero interesse de facto como na ação de impugnação, pois a ação de condenação tem
carga de tutela subjetiva superior, o que se justifica, já que os atos
administrativos de conteúdo positivo tendem a ser potencialmente lesivos de um
número maior de pessoas e a suscitar questões acrescidas de controlo do que os
atos administrativos de indeferimento, que se limitam a recusar a introdução
das modificações jurídicas pretendidas pelo requerente.
Carolina Guerra
24353
[1] Sendo que segundo a teoria
da norma de proteção o indivíduo é titular de um direito subjetivo em relação à
Administração sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação
do interesse público, mas também a proteção dos interesses dos particulares,
resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de forma intencional. Por
isso as posições substantivas de vantagem devem ser entendidas como direitos
subjetivos, não se justificando a distinção entre direitos subjetivos, interesses
legítimos e difusos.
[2] Segundo
o acórdão do STA de 01054/08, considera-se que “não tem interesse pessoal e
direto e, por isso, carece de legitimidade ativa aquele que pretende a anulação
do licenciamento de uma grande superfície comercial com o fundamento de que a
sua entrada em funcionamento abalaria seriamente a atividade do seu
estabelecimento comercial tornando-o economicamente inviável e que tal
conduziria ao seu encerramento e ao consequente despedimento dos seus
trabalhadores”, considerando-se que o interesse deve ser atual e não meramente
eventual ou hipotético.
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