No âmbito das
pretensões relativas a normas regulamentares, há que dar um especial enfoque à
declaração de ilegalidade das normas regulamentares com força obrigatória
geral, maxime no que tange à
limitação dos efeitos decorrentes dessa declaração patente no nº 2, do artigo
76.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA, doravante). O
legislador previu a possibilidade de manipular os efeitos já produzidos no
passado pelo regulamento, sem, contudo, se pronunciar a respeito da limitação
desses mesmos efeitos in futurum. Do
que aqui se cuida saber é se, não obstante a ilegalidade do regulamento ter
sido reconhecida pela Administração, será viável manter esta norma para o
futuro no sentido de ver salvaguardadas determinadas circunstâncias.
Antes de tratar do referido tema,
importa tecer alguns considerandos acerca do regime dos efeitos da declaração
de ilegalidade com força obrigatória geral. Nesta sede, o artigo 76.º vem beber
muito do seu regime ao artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa
(CRP, doravante)[1]. Este último preceito
incide sobre os efeitos das declarações de inconstitucionalidade ou ilegalidade
com força obrigatória geral proferidas pelo Tribunal Constitucional. A regra é
a da eficácia retroativa da declaração em apreço, ficando, contudo, ressalvadas
as situações que se consolidaram no tempo, nomeadamente os casos julgados e os
atos administrativos que já não podem ser impugnados (artigo 76.º, nº 4, do
CPTA). O Professor Vasco Pereira da Silva
discorda da ressalva dos atos inimpugnáveis, porquanto eles padecem de nulidade
na condição de atos consequentes de um regulamento inválido e na medida em que
a "inimpugnabilidade contra legem"
consubstancia uma distorção de preceitos constitucionais[2].
Porém, estas situações não são
ressalvadas se estiver em causa uma norma sancionatória de conteúdo mais
favorável, que é de aplicar retroativamente. No entanto, o Tribunal,
alicerçando a sua decisão em critérios de proporcionalidade, pode manipular a
retroatividade no sentido da sua limitação ou afastamento, socorrendo-se, para
tal, de "razões de segurança jurídica, de equidade, ou de interesse
público de excecional relevo, devidamente fundamentadas..." (nº 2, do
artigo 76.º, do CPTA). Este preceito tem paralelo na CRP, nomeadamente, no nº
4, do artigo 282.º[3].
Neste sentido, o nº 2 do artigo
76.º, do CPTA está pensado para a limitação dos efeitos dessa declaração quanto
ao passado. Não faz referência aos efeitos futuros. Este assunto tem sido alvo
de aceso debate jurisprudencial e doutrinário em sede dos efeitos da declaração
de inconstitucionalidade. Todavia, sendo o vício da inconstitucionalidade mais
gravoso do que o da ilegalidade, naturalmente que a conclusão pela
possibilidade de limitar os efeitos para futuro no primeiro se poderá aplicar
ao segundo vício mencionado, tendo em conta o brocardo de que a "lei que
permite o mais, permite o menos".
Há quem sustente que a lei ferida de
inconstitucionalidade pode continuar a produzir efeitos temporariamente à luz
do princípio da proporcionalidade depois de ter sido publicada a declaração
respetiva[4]. O
fundamento desta situação residiria na própria ordem constitucional e na
segurança jurídica, na medida em que urgiria tutelar as expetativas dos
particulares que fizeram planos de vida com base na norma inconstitucional, cuja
proteção justificaria a manutenção dessa norma em vigor transitoriamente. A
restrição de efeitos in futuro perfilar-se-ia
como um meio de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos[5]. Na
verdade, o preceito constitucional permite essa leitura, uma vez que admite que
o TC fixe os efeitos da inconstitucionalidade "com alcance mais restrito
do que o previsto nos nºs 1 e 2". Tendo por base o elemento teleológico de
interpretação da norma, seria de concluir que é a própria ordem constitucional
a reclamar o protelamento para futuro da produção de efeitos da norma declarada
inconstitucional, ao abrigo do princípio da proporcionalidade.
Também não beliscaria o princípio da
subordinação das autoridades administrativas à Constituição a vinculação que
resultasse daquela limitação pelas razões a que já se aludiu. Estaria em causa
um poder de exercício vinculado por parte do Tribunal Constitucional, − e não
um poder discricionário − na medida em que se submete aos princípios
constitucionais objetivamente vigentes. Reconhece esta doutrina que a
Administração deveria recorrer ao artigo 282.º, nº 4, da CRP sempre que
imperativos constitucionais exigissem a aplicação transitória de normas
inconstitucionais[6]. No entanto, não deixa de
admitir que a solução é casuística, sendo de dar primazia à suspensão de
aplicação da norma em detrimento de diferir para futuro a cessação da vigência
da norma inconstitucional.
Salienta, por fim, que tal norma não
pode continuar a produzir efeitos ad
eterno, cabendo ao TC estabelecer o menor período de tempo possível para a
sua manutenção em vigor.
Para outro setor da doutrina, não é
reconhecido admissibilidade jurídica a este meio, sufragando não ter assento constitucional[7]. São
quatro os fundamentos, os quais surgiram a propósito do polémico acórdão
353/2012. Em primeiro lugar, aponta-se para o facto de o âmbito temporal da
norma plasmada no artigo 282.º, nº 4, da CRP estar delimitado no que concerne à
extensão da eficácia jurídica da decisão de inconstitucionalidade. Na medida em
que, por via de regra, a declaração de inconstitucionalidade com força
obrigatória geral tem eficácia retroativa, eliminando, deste modo, da ordem
jurídica todos os efeitos produzidos ao abrigo da norma em causa, o preceito
referido, ao aludir à fixação de um "alcance mais restrito" estaria,
somente, a permitir ao Tribunal Constitucional graduar os efeitos da sua
decisão em relação ao passado. Com efeito, aquela decisão só teria eficácia
"ex nunc", visando
salvaguardar efeitos passados inconstitucionais. Não haveria, por conseguinte, "cobertura
constitucional" para o diferimento para futuro a produção de efeitos da
declaração de inconstitucionalidade.
Outro argumento nesta linha prende-se
com a incongruência patente em se considerar que uma norma nula produz efeitos
como se fosse válida, sendo que, por definição, as normas feridas de nulidade
têm-se como nunca tendo produzido quaisquer efeitos.
Nesta esteira, também se argumenta
no sentido da utilização de um outro expediente, que, pese embora tenha um
efeito semelhante, não belisca a Constituição − está em causa retardar a data
de publicação da decisão de inconstitucionalidade a fim de conferir ao
legislador margem para intervir, uma vez que é a partir daquela data que a
decisão produz efeitos.
Por último, chama-se à colação um
elemento histórico de interpretação, nos termos do qual não se considera
admissível uma decisão daquele teor, na medida em que foi posta de parte nos
trabalhos preparatórios da revisão constitucional de 1982. Desta "mutação
constitucional informal"[8]
decorreria um entorse à letra da Constituição e ao espírito do legislador.
Com a devida vénia, perfilhamos um
entendimento diferente. Na verdade, o argumento histórico é aquele que, não
obstante a sua importância, menos peso tem aquando da interpretação de uma
norma, dada a crescente evolução que ocorre ao longo dos tempos. De igual
insuficiência padece também o argumento literal, constituindo um imperativo, por
vezes, o recurso ao elemento teleológico de interpretação. Neste sentido, há
que reiterar a ideia segundo a qual pode ser necessário proteger as legítimas
expetativas dos particulares que fizeram planos de vida, confiando na norma ora
declarada inconstitucionalidade, não podendo, no entanto, transpor o perímetro
do princípio da proporcionalidade.
Em face do exposto, parece
defensável que, ao se reconhecer a possibilidade de diferir a eficácia da norma
julgada inconstitucional para futuro, se admita ser razoável, em virtude do
argumento "maioria de razão", aplicar análogo raciocínio para as
decisões proferidas ao abrigo do artigo 76.º, nº 2, do CPTA. Na verdade,
assumindo a inconstitucionalidade o lugar de topo enquanto vício que encerra
maior gravidade no ordenamento jurídico, é de aplicar o mesmo mecanismo a
título de princípio geral de direito. Nos termos da máxima segundo a qual
"a lei que permite o mais, permite o menos", parece plausível
reconhecer às decisões que declaram a nulidade de atos administrativos a
possibilidade de restringir os seus efeitos in
futurum.
Miguel Nuno Sousa, nº 24310
Subturma 8
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de, Manual
de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.
Canotilho, J. J. Gomes / Moreira, Vital,
Constituição
da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., Reimp., Coimbra
Editora, 2014.
Medeiros, Rui, A Decisão de
Inconstitucionalidade : os autores, o conteúdo e os efeitos da
decisão de inconstitucionalidade da lei, Universidade Católica Editora,
Lisboa, 1999.
Morais, Carlos
Blanco de "As mutações constitucionais implícitas e os seus
limites jurídicos: Autópsia de um Acórdão Controverso", 2013.
Silva,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da
Psicanálise, 2ª. ed., Almedina, Coimbra, 2009.
Miguel Nuno Sousa, nº 24310
Subturma 8
[1] Neste
sentido, vide Mário Aroso de Almeida,
Manual
de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pp. 111 e
112.
[2] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, 2ª. ed., Almedina,
Coimbra, 2009, p. 428.
[3] As
razões de equidade, segurança jurídica e interesse público de excecional relevo
consubstanciam conceito jurídicos indeterminados devendo os primeiros estarem
dotados de uma determinada consistência a fim de legitimar a preterição do
princípio-regra dos efeitos da inconstitucionalidade ou ilegalidade. Já a
invocação do último conceito deve ser acompanhada de fundamentação adequada.
Neste sentido, veja-se J. J. Gomes
Canotilho/ Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada,
Vol. II, 4.ª ed., Reimp., Coimbra Editora, 2014 p. 980.
[4] Cfr.
Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade : os
autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade da lei,
Universidade Católica Editora, Lisboa, 1999, pp. 734 e ss.
[5] Cfr.
op. cit., p. 726. O Professor Rui Medeiros apresenta o exemplo das
leis que densificam imposições constitucionais em termos discriminatórios e alude
ao" vazio jurídico" que estaria subjacente às situações de ausência
de efeito repristinatório. Neste caso, conclui que enquanto não sobreviesse
nova legislação, seria de manter em vigor a norma inconstitucional, aceitando,
irremediavelmente, que "pouco é melhor do que nada".
[6] Cfr.
op. cit., pp. 730 e 731. O autor aborda
a propósito desta situação que a recusa de aplicação de uma norma
inconstitucional deste teor pode conduzir a um entorse da segurança jurídica,
da equidade ou de outro interesse constitucionalmente protegido. Seria o
princípio da constitucionalidade em sentido amplo a obstar a que tal suceda.
[7] Neste
sentido, vide Carlos Blanco de Morais,
"As mutações constitucionais implícitas e os seus limites jurídicos:
Autópsia de um Acórdão Controverso", 2013, p. 59.
[8] Cfr.
op. cit., p. 61.
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