Da resolução fundamentada: em especial, a apreciação judicial da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada

I. INTRODUÇÃO

II. DESENVOLVIMENTO

II. 1. A resolução fundamentada em geral: a sua manutenção na revisão do CPTA, em 2015

II. 2. A apreciação judicial da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada: limites jurisprudenciais

III. CONCLUSÃO

IV. BIBLIOGRAFIA

I. INTRODUÇÃO   

            Os processos cautelares estão regulados nos artigos 112.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”), sendo o processo cautelar “a forma que deve ser adotada ou o conjunto de atos processuais em vista à apreciação do pedido de providência cautelar”[1]. Deste modo, num processo cautelar, aquele que é o autor num processo declarativo, já intentado ou a ainda a intentar, pede ao tribunal que adote uma ou mais providências, visando impedir que durante a pendência desse processo declarativo se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo, no todo ou pelo menos em parte, a utilidade da decisão que pretende ser obtida com aquele processo[2]. Assim se compreende, nomeadamente, que, com a apresentação da providência cautelar, destinada a suspender a eficácia do ato administrativo, apenas exista lugar à produção de um efeito inovatório materialmente operante, que se traduz na proibição de execução do ato administrativo suspendendo[3]. De igual forma se compreende a falta de autonomia dos processos cautelares: estes funcionam como “um momento preliminar ou como um incidente do processo declarativo”[4], caracterizando-se, assim, pela sua instrumentalidade, a par da provisoriedade (materializada na possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção de providências cautelares, desde que  tenha ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes (artigo 124.º, n.º 1, do CPTA), nomeadamente, por ter sido proferida, no processo principal, decisão de improcedência de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (artigo 124.º, n.º 3, do CPTA))[5] e sumariedade (atendendo ao facto de pretender-se prevenir-se, em tempo útil, as ocorrências suscetíveis de colocar a utilidade do processo principal em causa, é necessário que o juiz formule um juízo, ainda que sumário, postergando o juízo definitivo subjacente à resolução da questão).

            Os processos tutelares procuram dar resposta às exigências das ordens jurídicas e sociais, típicas de sociedades de risco ou sociedade-da-urgência, assim como satisfazer as imposições decorrentes de um processo efetivo e temporalmente justo[6], atendendo ao “modelo de Justiça Administrativa de matriz predominantemente subjetiva, que tem por função e natureza principais a proteção dos direitos dos particulares”[7], consagrado no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”). Deste modo, pretende-se, com o processo cautelar, (i) neutralizar os riscos provenientes de um retardamento da tutela principal e (ii) impedir uma Justiça Administrativa platónica, por não ser tempestiva[8].

II. DESENVOLVIMENTO

II. 1. A resolução fundamentada em geral: a sua manutenção na revisão do CPTA, em 2015

            Recebido o duplicado do requerimento de suspensão da eficácia, o ato não poderá iniciar ou prosseguir a sua execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, a autoridade administrativa reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público (artigo 128.º, n.º 1), considerando-se indevida a execução durante esse período de tempo (artigo 128.º, n.º 3)[9].

            No projeto de revisão do CPTA, a figura da resolução fundamentada desaparecia, o que teria duas principais consequências[10]: (i) permitiria o prolongamento do efeito suspensivo automático do ato, sem controlo, por parte Administração Pública ou do tribunal, (ii) congestionaria a atividade dos tribunais, pelo facto de serem propostas mais providências cautelares, por estar assegurada a suspensão automática por um período de tempo relativamente mais longo, (iii) o que a entidade requerida ou o beneficiário do ato iria pedir ao tribunal implicaria uma tarefa mais exigente por parte deste (nomeadamente uma ponderação que implicará uma antecipação da própria resolução da questão material controvertida), (iv) iria potenciar que a decisão judicial que se pronuncie sobre o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático seja tomada juntamente com a decisão da providência cautelar propriamente dita (contrariando a ratio subjacente à vontade do legislador) e (v) iria trazer para o incidente relativo ao pedido de levantamento do efeito suspensivo automático, as dificuldades de prova no que diz respeito ao periculum in mora.

            Embora segundo alguma doutrina, entre a qual se insere o Professor TIAGO DUARTE, se defendesse que este regime, assente na suspensão automática provisória da execução, poderia ser contornado, mediante a “simplificação de procedimentos de modo a fomentar a celeridade das decisões judiciais e a garantir de uma tutela jurisdicional efetiva”[11], o legislador conferiu-lhe um estatuto de imutabilidade, aquando da revisão do CPTA, em 2015[12].

            Efetivamente, durante a sua vigência, têm sido apontadas críticas à utilização do artigo 128.º do CPTA, nomeadamente, no que respeita aos abusos que propicia, não só por parte dos requerentes das providências cautelares (que utilizam o efeito suspensivo como uma forma de obter um efeito “político-mediático”, possibilitando que o mesmo ato deixe de estar suspenso dias depois, em virtude da emissão de uma resolução fundamentada, tornando-se o centro da opinião pública e, por isso, já antecipadamente marcado por esta, mesmo sem que o tribunal se tenha pronunciado sobre o mérito do pedido de suspensão de suspensão de eficácia do ato administrativo)[13], como também da Administração Pública (que emite resoluções fundamentadas sem atender ao preenchimento dos requisitos para a sua emissão, afastando-se da sua natureza excecional, pois a lei só habilita a sua emissão em caso de grave prejuízo para o interesse público[14]).

            No entanto, segundo o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a manutenção da figura da resolução fundamentada foi norteada pelo facto de, por um lado, o Governo não querer dispor do seu poder de emitir resoluções fundamentadas e, por outro lado, os tribunais não quererem assumir a responsabilidade que resultaria da consagração de uma solução diferente, como se analisou, nomeadamente, no que respeita à ponderação, mais abrangente, a ser feita[15].

II. 2. A apreciação judicial da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada: limites jurisprudenciais

 

            Na verdade, a resolução fundamentada desempenha ainda uma importante função. Com a apresentação do respetivo requerimento suspensão de eficácia de ato administrativo, o requerente assume um papel de “fiel da balança da separação de poderes”[16]. Assim, esta figura corresponde concretização, pelo legislador, do princípio da separação de poderes, entre tribunais e Administração[17], pois, em vez de ser acionado o poder judicial, configurando, portanto, uma situação típica de hétero-tutela judicial (verdadeira ou material), a faculdade de emissão da resolução fundamentada, abre o processo a um momento que se aproxima da hétero-tutela aparente ou meramente formal[18].

            Todavia, o requerente da suspensão de eficácia pode contestar os fundamentos de tal resolução, até ao trânsito em julgado do processo cautelar, demonstrando a inexistência da grave prejudicialidade para o interesse público na execução ou na prossecução na execução do ato administrativo, alegado pela Administração Pública. Sendo procedente, estaremos perante a existência de uma execução indevida, determinando a declaração de ineficácia dos respetivos atos de execução[19]. Como refere o Professor JORGE PAÇÃO, no entanto, “estando o regime construído em torno da possibilidade do particular peticionar a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, conclui-se que só fará sentido apreciar a resolução fundamentada a título incidental”[20], pois[21]: (i) o artigo 128.º do CPTA não prevê expressamente um incidente autónomo, que se destine a apreciar a validade formal e os fundamentos da resolução fundamentada, (ii) não existirão vantagens em apreciar os fundamentos da resolução fundamentada, quando ainda não existe qualquer ato de execução do ato administrativo suspendendo (um ato lesivo), pelo que poderá suscitar questões de economia processual, (iii) o próprio incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida deixaria de ter fundamento, porque, uma vez que o título que habilita a prática dos atos de execução é a resolução fundamentada, a sua apreciação deverá ser feita no âmbito do incidente, determinando, ou não, a ilegalidade dos atos de execução, em função do apuramento da sua validade.

            Diversamente, a impossibilidade de contestação por parte do particular, criaria uma situação de incerteza, ficando o critério e o momento da prática dos atos de execução apenas sujeitos à vontade da Administração[22].

            Mas, atendendo à função da resolução fundamentada como um mecanismo que contrabalança a separação de poderes entre a Administração e os tribunais, coloca-se, desde logo, uma questão: o que poderá o tribunal ter em conta, no momento em que decide acerca da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo da resolução fundamentada?

            Tem-se entendido que o tribunal não pode tomar em consideração (i) o periculum in mora, (ii) o fumus boni iuris, e (iii) a ponderação dos interesses públicos e privados em questão. Assim, para a sua decisão, relativamente a saber se os atos de execução devem ser eficazes, deve apenas ser avaliado, na linha jurisprudencial fixada no Acórdão n.º 05764/09, de 14-10-2010 do Tribunal Central Administrativo do Sul (seguida, igualmente, no recente Acórdão 02738/15.9BEBRG-A, de 08-01-2016, do Tribunal Central Administrativo Norte): (i) se a resolução fundamentada existe, (ii) se foi emitida dentro do prazo legal e (iii) se está fundamentada, (se se demonstrou que o diferimento da execução, que é a regra, seria gravemente prejudicial para o interesse público, não bastando, por isso, que seja meramente maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial)[23]. Concretizando este último ponto, importa ter em conta outra jurisprudência concretizadora. Neste sentido, fixou-se, no Acórdão n.º 01205/07.9BEVIS-A, de 14-02-2008, do Tribunal Central Administrativo Norte, que “não basta que a autoridade demandada cautelarmente se limite à invocação de que a execução do ato é útil ou mesmo necessária para o prosseguimento do interesse público”, nomeadamente, porque, “então, o diferimento da execução redundaria sempre em prejuízo, desvirtuando-se por completo aquilo que constitui a regra geral definida nesta matéria”. Por outro lado, no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul n.º 10315/13, de 24-10-2013, o Tribunal entendeu que as resolução fundamentada era justificada, “no sentido de que o deferimento da execução seria prejudicial para o interesse público, essencialmente por colocar em crise a regular execução de políticas de medicamento e, particularmente, a sustentabilidade do SNS”, pelo que, por um lado, “não subsistem quaisquer dúvidas que tais valores – ou seja, a redução geral do preço dos medicamentos, a racionalização do medicamento e o controlo do custo/participação pelo SNS e maior diversidade na oferta do medicamento – constituem valores jurídicos importantíssimos e encerram um interesse publico de relevo” e, por outro, a resolução invoca uma motivação pertinente, “indica concretamente que os valores a salvaguardar e os factos suscetíveis de os comprometer, densificando adequadamente a fórmula prejuízo sério ou grave para o interesse público”. Desta forma, pretende-se reduzir o âmbito de apreciação do tribunal, salvaguardando o equilíbrio institucional proporcionado, pelo menos teoricamente, pela resolução fundamentada.

III. CONCLUSÃO

            Em suma, podemos concluir, em virtude de tudo o que foi mencionado ao longo do trabalho que:

            (i) Os processos cautelares estão regulados nos artigos 112.º e seguintes do CPTA, enquanto forma adotada ou conjunto de atos processuais tendo em vista a apreciação do pedido de providência cautelar;

            (ii) O providência cautelar caracteriza-se pela sua a) instrumentalidade (funciona como um momento preliminar ou como um incidente do processo declarativo), b) provisoriedade (considerando a possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção de providências cautelares, desde que tenha ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes (artigo 124.º, n.º 1 CPTA), nomeadamente, por ter sido proferida, no processo principal, decisão de improcedência de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (artigo 124.º, n.º 3 CPTA) e c) sumariedade (se se pretende prevenir, em tempo útil, as ocorrências suscetíveis de colocar a utilidade do processo principal em causa, é necessário que o juiz formule um juízo, ainda que sumário, postergando o juízo definitivo subjacente à resolução da questão);

            (iii) Os processos cautelares pretendem, essencialmente, a) neutralizar os riscos provenientes de um retardamento da tutela principal e b) impedir uma Justiça Administrativa platónica, por não ser tempestiva;

            (iv) Recebido o duplicado do requerimento de suspensão da eficácia, o ato não poderá iniciar ou prosseguir a sua execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, a autoridade administrativa reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público (artigo 128.º, n.º 1), considerando-se indevida a execução durante esse período de tempo (artigo 128.º, n.º 3);

            (v) Embora no projeto de revisão do CPTA a figura da resolução fundamentada desaparecesse, esta acabou por integrar o CPTA de 2015, pelo facto de a) o Governo não querer dispor do seu poder de emitir resoluções fundamentadas e b) os tribunais não quererem assumir a responsabilidade que resultaria da consagração de uma solução diferente, como se analisou, nomeadamente, no que respeita à ponderação, mais abrangente, a ser feita;

            (vi) A resolução fundamentada é um mecanismo que pretende contrabalançar separação de poderes existente entre a Administração Pública e os tribunais, pois, com o requerimento formulado pelo particular, em vez de ser acionado o poder judicial, o que configuraria, portanto, uma situação típica de hétero-tutela judicial (verdadeira ou material), a faculdade de emissão da resolução fundamentada, abre o processo a um momento que se aproxima da hétero-tutela aparente ou meramente formal;

            (vii) Parece ser mais correto defender a possibilidade de o requerente da suspensão de eficácia poder contestar os fundamentos de tal resolução, até ao trânsito em julgado do processo cautelar, demonstrando a inexistência da grave prejudicialidade para o interesse público na execução ou na prossecução na execução do ato administrativo, alegado pela Administração Pública;

            (viii) A apreciação da resolução fundamentada deve ser feita a título incidental, atendendo a) ao elemento literal, b) às razões de economia processual subjacentes, c) e ao facto de que o próprio incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida deixaria de ter fundamento, pois, uma vez que o título que habilita a prática dos atos de execução é a resolução fundamentada, a sua apreciação deverá ser feita no âmbito do incidente, determinando, ou não, a ilegalidade dos atos de execução, em função do apuramento da sua validade;

            (ix) Na apreciação da eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticado ao abrigo de uma resolução fundamentada, tem-se entendido que o tribunal não pode tomar em conta a) o periculum in mora, b) o fumus boni iuris, e c) a ponderação dos interesses públicos e privados em questão;

            (x) Deve analisar-se a) se a resolução fundamentada existe, b) se foi emitida dentro do prazo legal e c) se está fundamentada, (se se demonstrou que o diferimento da execução, que é a regra, seria gravemente prejudicial para o interesse público, não bastando, por isso, que seja meramente maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial), atendendo à jurisprudência relevante, como, por exemplo, Acórdão n.º 05764/09, de 14-10-2010 do Tribunal Central Administrativo do Sul e, igualmente, o recente Acórdão 02738/15.9BEBRG-A, de 08-01-2016, do Tribunal Central Administrativo Norte) e, por fim;

            (xi) A formulação de critérios tem por escopo a redução do âmbito de apreciação do tribunal, salvaguardando o equilíbrio institucional proporcionado pela resolução fundamentada.

IV. BIBLIOGRAFIA

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COSTA GONÇALVES, Pedro; AZEVEDO, Bernardo, “Impugnabilidade dos atos praticados ao abrigo do art. 128.º, n.º 2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 90, Coimbra Editora, 2011.

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DUARTE, Tiago, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”, in JULGAR, Coimbra Editora, Maio-Agosto 2015.

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LUCAS NETO, Dora, “Meios cautelares”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 76, Coimbra Editora, 2009.

PAÇÃO, Jorge, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”, in E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, Número 7, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas/Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Centro de Investigação de Direito Público, 2016.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2008.

PEREIRA GOUVEIA, Paulo, “As realidades da nova tutela cautelar administrativa”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 55, Coimbra Editora, 2006.

Rita Girão Curro (24305)

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[1] Professor PAULO PEREIRA GOUVEIA, “As realidades da nova tutela cautelar administrativa”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 55, Coimbra Editora, 2006, p. 6.

[2] Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.

[3] Professores PEDRO COSTA GONÇALVES e BERNARDO AZEVEDO, “Impugnabilidade dos atos praticados ao abrigo do art. 128.º, n.º 2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 90, Coimbra Editora, 2011, p. 5.

[4] Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.

[5] Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo…, p. 416.

[6] Professora ISABEL FONSECA, “Os Processos Cautelares na Justiça Administrativa - Uma Parte da Categoria da Tutela Jurisdicional de Urgência”, in Temas e Problemas de Processo Administrativo: Intervenções dos Cursos de Pós-graduação sobre o Processo Administrativo, coordenação Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2001, p. 209.

[7] Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2008, p. 343.

[8] DORA LUCAS NETO, “Meios cautelares”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 76, Coimbra Editora, 2009, p. 61. Contrapondo, analise-se a passagem de ELIZABETH FERNANDEZ, “Revisitando o art. 128.º, n.º 2, do CPTA: agora, na perspetiva do contrainteressado”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 90, Coimbra Editora, 2011, p. 12: “O tratamento indiferenciado dos dois deveres decorrentes dos nº 2 e do nº 1 do art 128 CPTA à luz do contencioso administrativo revogado, o qual, a despeito dos princípios constitucionais já então vigentes, se encontrava, ainda, desfasadamente despido de plena jurisdição e não estava organizado como um verdadeiro processo de partes”.

[9] Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 415.

[10] Professor TIAGO DUARTE, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”, in JULGAR, Coimbra Editora, Maio-Agosto 2015, p. 87.

[11] Professor TIAGO DUARTE, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”…, p. 95.

[12] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”, in E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, Número 7, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas/Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Centro de Investigação de Direito Público, 2016, p. 116.

[13] Professor TIAGO DUARTE, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”…, p. 79.

[14] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”…, p. 118 e TIAGO DUARTE, “Providências cautelares, suspensões automáticas e resoluções fundamentadas: Pior a emenda do que o soneto?”…, p. 79.

[15] Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo…, p. 435.

[16] Professor RUI GUERRA DA FONSECA, “A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in E-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas/Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa/Centro de Investigação de Direito Público, 2014, pp. 14-15.

[17] Professor RUI GUERRA DA FONSECA, “A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 16.

[18] Professor RUI GUERRA DA FONSECA, “A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 18.

[19] Professor RUI GUERRA DA FONSECA, “A Suspensão de Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”…, p. 16.

[20] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 116-117.

[21] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 116-117.

[22] Professor JORGE PAÇÃO, “Breves Notas sobre os Regimes Especiais de Tutela Cautelar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos Revisto”…, pp. 117-118.

[23] Professor TIAGO DUARTE, “Providência Cautelar e Resolução Fundamentada: The Winner Takes it All? – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13.10.2005, P. 1052/05”, in Cadernos de Justiça Administrativa, Número 55, Coimbra Editora, 2006, p. 44.

Cíntia Mantinha - A legitimidade Passiva no Contencioso Administrativo e Fiscal Português

A Legitimidade Passiva no Contencioso Administrativo e Fiscal Português:

No que respeita aos sujeitos, o legislador quis tornar inequívoco, desde o ínicio, que os processos do contencioso administrativo são de partes. E porquê esta decisão do legislador? Para poder abandonar completamente a lógica clássica proveniente do modelo francês, na qual o contencioso administrativo era de tipo objectivo, destinado à mera verificação da legalidade de uma situação administrativa, em que o Conselho de Estado não reconhecia o direito subjectivo das partes, masque estabelecia o direito objectivo que se impunha à Administração, criando assim um processo que gravitava em torno do acto administrativo, em que o acto administrativo era um todo e também todas as partes. Assim, e anteriormente à reforma ocorrida em 2002/2004, os particulares estavam numa posição similar à do Ministério Público, agindo na defesa da legalidade e do interesse público colaborando com o Tribunal apenas, não pudendo os particulares actuar para defesa de direitos ou interesses próprios, já quanto à Administração, era vista como um “meio de auxílio” do tribunal na defesa da legalidade.

Depois da tentativa fracassada de 1984/1985 que pretendia alterar a tradição vinda de uma “infância difícil “ como fora a do contencioso Administrativo, eis que em 2002/2004, com a nova reforma Administrativa, o Contencioso Administrativo português distanciou-se da matriz inicial francesa para se aproximar do modelo alemão, um modelo subjectivista e que se opõe ao modelo francês, por natureza objectivista. Como tal, actualmente, modelo português do Contencioso Administrativo, ou seja, contêm elementos subjectivistas, como é o caso dos artigos 9. º, n º 1 e n º 2 e 10. º, n º 1 e n º 2 do CPTA, e elementos objectivistas, como é o caso das alíneas c) e e) do número 1 do artigo 55. º do CPTA relativo à legitimidade activa nas acções de impugnação dos actos administrativos. Assim, os particulares passaram a ter mais direitos e situações mais favoráveis aos seus direitos e à defesa dos mesmos nos Tribunais Administrativos. No novo contencioso administrativo os particulares são parte legítima e activa com direitos e interesses que originam uma relação material e controvertida que é levada a juízo, assim, a lógica do Contencioso Administrativo Português já não é tanto objectivista, mas sim subjectivista, visto que se reconhece a existência de partes processuais no Contencioso Administrativo, com direitos subjectivos e interesses, existindo assim uma igualdade entre as partes para defesa dos seus interesses particulares.

Agora, o Código consagra expressamente tanto a regra de que particulares e administração são partes no processo administrativo, como também consagra o príncipio da igualdade efectiva da sua participação processual, afastando assim, de forma definitiva os últimos rasgos do modelo objectivista do antigo Contencioso Administrativo, sendo que o legislador explicita mesmo, face ao princípio de igualdade, que o mesmo se refere não só às possibilidades de intervenção no processo, como à própria possibilidade de qualquer dos sujeitos processuais vir a ser sancionado pelo tribunal, designadamente por litigância de má fé, responsabilizando assim as partes, algo que apesar da reforma de 1984/ 85 não era admitido pela jurisprudência e pela doutrina dominante relativamente às autoridades públicas, pensamento ultrapassado pelo princípio de igualdade e afastado pelo mesmo pela imposição pelo legislador destas medidas sancionatórias e pela imposição do princípio de igualdade no novo Contencioso Administrativo.

No artigo 9.º, n º1 do CPTA temos o critério geral da legitimidade activa, sendo que, paralelamente, no artigo 10.º, n º 1 do CPTA temos o critério geral da legitimidade passiva nos litígios de Contencioso Administrativo e Fiscal. Com base no artigo 10.º, n º1 do CPTA “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Daqui retiramos o critério da relação material controvertida do artigo 10º do CPTA, consideram-se como parte “as entidades públicas, mas também os indivíduos ou as pessoas colectivas privadas sujeitos às obrigações e deveres simétricos dos direitos subjectivos alegados pelo autor “. Já quanto ao critério da relação material controvertida do artigo 9º quanto à legitimidade activa, sendo que, em termos gerais, segundo o artigo 9.º, n º1 do CPTA, basta alegar-se ser parte na relação material controvertida para se ser considerado parte legítima activa, ou seja, autor. Em ambos os artigos encontramos o critério da relação material controvertida, no qual haverá legitimidade sempre que o sujeito alegue ser parte numa qualquer relação administrativa material controvertida, o mesmo para os sujeitos contra quais seja intentada acção contra, segundo o artigo 10.º, nº1 do CPTA. Deste artigo surgem assim os contra-interessados, que são os que têm interesses opostos ao autor, sendo aqueles que têm um interesse directo e pessoal em que não se dê provimento à acção, ou que seja decidida a acção a contrario dos interesses do autor. Assim, os “contra-interessados”, e segundo o artigo 10.º, nº1 do CPTA, nas acções de impugnação dos actos administrativos, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo, segundo o artigo 57º CPTA, dando a entender que os “contra-interessados “serão, pois, tido como terceiros.  Não fazendo o Professor Vasco Pereira da Silva a mesma leitura do artigo 57º CPTA, visto que considera que a definição do artigo 57. º CPTA tem como consequência considerar esses “contra-interessados” como “sujeitos principais na relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração não sendo terceiros, mas sim partes processuais.

Quanto ao artigo 10.º, nº2 CPTA este trata das acções que tenham por objecto a acção ou a omissão de uma entidade pública: regra geral, a parte demandada será a pessoa colectiva de direito público e não o órgão, desaparecendo, assim, a ideia de que a Administração era uma autoridade recorrida à excepção de quando a acção diz respeito ao Estado, visto que neste caso, a parte demandada se trata do ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos, como decorre da segunda parte do referido preceito.

O Professor Vasco Pereira da Silva critica a opção do legislador presente na primeira parte deste preceito, tendo como argumentos a complexidade da organização administrativa e da natureza multifacetada das modernas relações administrativas multilaterais. Quanto a este argumento o Professor refere o grande número e a grande diversidade dos entes e dos orgãos que têm competências no âmbito da função administrativa, bem como o envolvimento de diferentes particulares e autoridades administrativas, situadas em pólos e orgãos diferenciados dessa mesma ligação, assim como o desconcentramento da actividade administrativa dentro da função administrativa, devido ao grande aumento de competências decisórias autónomas por parte dos órgãos e dos funcionários da administração pública no âmbito da função administrativa e no âmbito dos órgãos que se inserem. O princípio da legalidade disposto nos artigos 266.º, nº 2 da CRP e artigo 3.º do CPA também serve de argumento para o Professor Vasco Pereira da Silva, devido às limitações que este impõe à administração pública, nomeadamente pelo facto de que que os órgãos e os agentes da Administração Pública apenas possam fazer aquilo que a lei permite, ou seja, podem actuar no exercício das suas funções com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos e definidos. O professor invoca também como argumento o facto de a teoria das “relações especiais de poder” ter sido abandonada, ou seja, os órgãos praticam actos no exercício das funções que o Direito Administrativo lhes atribui. A questão é que, sendo os órgãos quem actua no quadro do Direito Administrativo, lesando eventualmente direitos de particulares, devem ser os órgãos os sujeitos processuais e não as pessoas colectivas públicas, sendo que será aqui que entra a fiscalização pelo princípio de legalidade, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva.

Cíntia Mantinha

Nº 23362

João Amaral - Considerações sobre a natureza da acção popular no Contencioso Administrativo.

João Amaral

N.º 22231 

Subturma 8

Considerações sobre a natureza da acção popular no Contencioso Administrativo.

Primeiramente, importa sublinhar que, sem prejuízo das várias acepções ou modalidades que devamos admitir que a acção popular conforma, esta trata-se, desde logo, de um direito constitucional de “participação política”, consagrado no artigo 52º, n.º 3 da nossa Lei Fundamental, norma que foi sujeita a profundas alterações na Revisão de 1989⁽¹⁾.

No âmbito do Contencioso Administrativo, a acção popular encontra-se prevista no artigo 9º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”), embora se haja optado pela não utilização da expressão. A inserção sistemática do preceito afigura-se-nos, per si, como indiciadora da natureza do instituto, sendo, a este propósito, de louvar o pragmatismo do legislador. Efectivamente, a acção popular serve a função e reveste a natureza de extensão da legitimidade processual activa “a quem não alegue ser parte na relação material controvertida”⁽²⁾, designadamente, a qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa (i.e., a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais, artigo 9º, n.º 2º, in fine) , às autarquias locais e ainda ao Ministério Público.

Dir-se-á, na esteira de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, que se deve considerar ultrapassada a concepção, já defendida por alguma doutrina, de que a acção popular consiste numa forma de processo autónoma^{(3)(4) –} principalmente porquanto ficou determinado que “a acção popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas” no CPTA, no artigo 12º, n.º 1, da Lei n.º 83/ 95, de 31 de Agosto, que define as condições do exercício do direito de acção popular – mas nem por isso será de admitir ter-se esgotado o seu interesse dogmático. Aliás, o argumento sobredito, embora condição suficiente para a sustentação desta tese, encontra-se longe de ser peremptório. Debrucemo-nos sobre este aspecto.

Defende MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que, para se desconsiderar a acção popular enquanto forma de processo, deve entender-se as especialidades a nível processual introduzidas pela referida Lei n.º 83/95 como sendo referentes a “[apenas] alguns aspectos da tramitação processual”, devendo “essas especialidades ser enxertadas, em cada caso, no regime de tramitação processual ao caso for aplicável segundo as regras gerais” ⁽⁵⁾.

A este respeito, cumpre explicitar as principais modificações de índole processual constantes do regime ora em análise. Este prevê, para além do concernente à legitimidade activa, nomeadamente, as seguintes especialidades: deveres especiais quanto à audiência prévia (artigo 4º), ao anúncio público (artigo 5º), à consulta de documentos públicos e demais actos do procedimento pelos interessados (artigo 6º), à audição dos interessados (artigo 8º), de ponderação e de resposta pela autoridade instrutora (artigo 9º), de gestão processual (artigo 10º), regimes especiais de indeferimento da petição inicial (artigo 13º) e de representação (artigo 14º), confere um direito de exclusão por parte de titulares dos interesses em causa, semelhante às cláusulas opt out das class actions, no Direito Comparado (artigo 15º), a possibilidade do Ministério Público se substituir ao autor em caso de desistência da instância ou do pedido, de transacção ou outros comportamentos lesivos do interesse em causa (artigo 16º), e ainda modificações quanto aos efeitos de caso julgado e quanto aos preparos e às custas (artigos 19º e 20º, respectivamente).

Como se pode conferir, as matérias sujeitas a um regime especial afiguram-se como sendo de manifesta amplitude. Aliás, de uma perspectiva pelo menos quantitativa, é dada maior atenção pelo legislador à acção popular do que à vasta maioria de formas de processo previstas no CPTA. A este respeito, e tendo em conta o que ficou sobredito, poder-se-ia, porventura, retorquir à tese enunciada supra no sentido de que a acção popular, sendo um instituto de fonte constitucional, munido de um regime legal especial que percorre uma multiplicidade de momentos e processuais, não se limitaria a consistir numa extensão de legitimidade, a integrar os tipos de acção existentes. Ou, por outro lado, questionar-se-ia até que ponto é que se poderá adaptar uma forma de processo por referência a um regime especial que se sobreponha a parte ou à totalidade dos elementos respeitantes à tramitação processual daquela forma de processo, sem a descaracterizar por completo ou mesmo substituindo-a [?]. Para tanto, bastaria admitir-se a comunicabilidade dos elementos de tramitação processual da acção popular previstos na Lei n.º 83/95 e os constantes do CPTA e, desta forma, colmatar as lacunas existentes ao nível deste instituto, de modo a que se pudesse considerar uma forma de processo autónoma.

Contudo, tendo em conta os argumentos já descritos supra, não parece ter sido esta a opção do legislador. Efectivamente, para além do já referido artigo 12º, apenas o artigo 11º da Lei n.º 83/95 prevê a aplicação de outro normativo (Código do Procedimento Administrativo) para complementar o regime das acções populares. A hipotética comunicabilidade referida careceria de previsão expressa.

Posto isto, conclui-se reiterando o facto de que a acção popular, para o Contencioso Administrativo hodierno, resume-se a uma extensão da legitimidade processual activa das formas de processo previstas CPTA, ressalvando-se apenas a possibilidade de futuras alterações aos regimes que aqui foram tratados.

^{__________________________}

⁽¹⁾ Não sendo este o momento oportuno para uma análise em detalhe da evolução do preceito, vide, para o efeito, LUÍS FÁBRICA, in “A Acção Popular no Projecto de Código do Processo nos Tribunais Administrativos”.

⁽²⁾ Cfr., MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Manual de Processo Administrativo”, 2º ed., Almedina, 2016, pág. 215.

⁽³⁾ Sufragando esta concepção, cfr., VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 3ª ed., Coimbra, 2000, pág. 154. 

⁽⁴⁾ MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in op. cit., pág. 217.

⁽⁵⁾ Idem.

Bibliografia:

1 - LUÍS FÁBRICA, “A Acção Popular no Projecto de Código do Processo nos Tribunais Administrativos”

2 - MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, 2º ed., Almedina, 2016;

3 - VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 3ª ed., Coimbra, 2000;

Condenação à prática do ato devido

A ação de condenação da Administração à prática do ato devido introduziu nos artigos 66º e seguintes do CPTA uma das manifestações de mudança do contencioso administrativo, na medida em que passou da mera anulação para a plena jurisdição. “Em Portugal, é a constituição de 1976 que vai obrigar o Contencioso Administrativo a “deitar-se no divã” de “psicanálise”, para enfrentar problemas “velhos” e “novos” e buscar a respetiva “cura” através da introdução de um contencioso de plena jurisdição.”[1] Com a revisão constitucional de 1997, no artigo 268/4CRP, vem expressamente regulado a possibilidade de determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos, como referência ao princípio de tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares face à Administração, que segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, constitui o “novo centro” do Contencioso Administrativo.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, “foi na sequência deste longo “processo terapêutico”, em que o Contencioso Administrativo português tanto se “sentou” no “divã da Constituição”, como no “divã da Europa”, como experimentou ainda métodos de discussão e de “psicoterapia de grupo”, que surgiu a ação de condenação à prática de atos devidos, como modalidade de ação administrativa especial (artigos 66º e seguinte CPTA).”

Nos termos do artigo 66/1 CPTA, o pedido serve “para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado”.

A pretensão do particular, prevista no art.67/2 CPTA, diz que o objeto deste tipo de ação não é o ato de indeferimento, mas sim da pretensão do particular. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, o objeto do processo correspondente à pretensão do particular, é o mesmo que uma ação para defesa de interesses próprios, sendo a condenação da prática do ato devido um pedido imediato, decorrente de um direito subjetivo do sujeito que corresponde ao pedido mediato, que foi lesado pela omissão ou pela atuação ilegal da Administração, sendo este aspeto a causa de pedir.

Em 2015, com a reforma do Contencioso, a dicotomia entre ação administrativa e ação administrativa especial deixou de se verificar. Antes da reforma, a condenação à prática do ato era considerada uma ação administrativa especial, após a reforma e com o desaparecimento da dicotomia a condenação à prática de ato devido veio a ser designada por ação administrativa. A condenação à prática do ato devido veio substituir a figura do indeferimento tácito, previsto anteriormente no artigo 109º CPA.

O conceito de ato devido é indeterminado e discricionário, desde que a sua emissão seja legalmente obrigatória. O Professor Viera de Andrade entende que o ato devido “é, portanto, aquele ato administrativo que na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma pura omissão ou uma recusa- e ainda quando tenha sido praticada um ato que não satisfaz ou não satisfaça integralmente uma pretensão.” Contrariamente entende o Professor Vasco Pereira da Silva que “esta visão do “objeto do processo” que, de acordo com a lógica tradicional, sobrevaloriza o pedido imediato relativamente ao mediato e à causa de pedir, não é suscetível de abarcar a integralidade do objeto da ação de condenação à prática de ato devido, além de se encontrar em desconformidade com as soluções legais”.

A redação de 2015, do artigo 37º CPTA faz referência expressa a atos devidos nos termos de vínculo contratualmente assumido, terminando com as dúvidas quanto a atos administrativos cuja prática representasse o cumprimento de um dever contratual. De acordo com o artigo 37/1 CPTA, a ação administrativa é “aplicável a todos os litígios sujeitos à jurisdição administrativa relativamente aos quais não esteja expressamente estabelecida uma regulação especial pelo CPTA ou por legislação avulsa”.[2]

O CPTA exige um procedimento prévio, da iniciativa do interessado, isto é, um requerimento dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um ato administrativo (art.67/1 CPTA). Na alínea a) do art.67/1 CPTA, verifica-se o indeferimento tácito. O Professor Vasco Pereira da Silva sustenta que em caso de indeferimento tácito, há lugar na mesma a uma ação de condenação à prática do ato devido. Na alínea b), 1ª parte do mesmo artigo, verifica-se o indeferimento expresso e a 2ª parte determina a recusa de apreciação do requerimento. A recusa da Administração pode fundar-se em razões formais ou de competências: por entender que tinha o poder discricionário de não apreciação do pedido; por não se tratar de um verdadeiro requerimento; ou por não ter dever de decisão.”

Na revisão de 2015, acrescentaram-se três situações em que é possível pedir a condenação da Administração (artigo 67 CPTA). A primeira situação é a referente à alínea c) do artigo 67/1 CPTA, que diz respeito à situação de indeferimento parcial, dependente de prévio requerimento. A segunda situação é a do indeferimento indireto “quando a mera impugnação de uma decisão positiva não é suficiente para permitir uma satisfação integral dos direitos e interesses legalmente protegidos dos autores”, previsto nos termos do artigo 67/4 al. b) CPTA. E a terceira situação está prevista no artigo 67/4 al. a) CPTA, “quando não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente da lei”.

A legitimidade para pedir a condenação à prática de um ato administrativo, pode ser ativa (art.68/1 CPTA) ou passiva (art.68/2 CPTA). Têm legitimidade ativa para apresentar este pedido, quem alegue ser titular de direitos ou interesses legalmente protegidos (art.68/1 al. a) CPTA); o Ministério Público, enquanto titular da ação popular (art.68/1 al. b) CPTA); as pessoas coletivas, públicas ou privadas (art.68/1 al. c) CPTA); e as demais pessoas e entidades referidas no art.9/2CPTA, a que correspondem interesses difusos (art.68/1 al. f) CPTA). Em 2015, acrescentam-se as alíneas d) e e) no art.68 CPTA, a legitimidade dos órgãos administrativos e dos presidentes dos órgãos colegiais para a apresentação desses pedidos. Na legitimidade passiva são obrigatoriamente demandados ao contrainteressados.

Em relação ao prazo de propositura da ação depende de ter havido inércia do órgão ou um indeferimento, à luz do art.69 CPTA. Nos termos do art.69/1 CPTA, em caso de omissão, o prazo é de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato. Com a reforma de 2015, acrescentou-se no nº2 do art.69 CPTA, a recusa de apreciação do requerimento (partindo do princípio que não houve indeferimento), e o pedido de substituição de conteúdo estabelece-se um prazo igual ao fixado para a impugnação do ato pelos interessados. Também derivado da reforma de 2015, quando se esteja perante um ato nulo se deve sujeitar o pedido de condenação ao prazo de dois anos, contados da notificação do indeferimento, da recusa ou do ato cujo conteúdo que se pretende ver substituído (at.69/3 CPTA). Antes de 2015, havia quem entendesse que nesses casos não havia prazo para a ação e para outros que seria de aplicar o prazo de um ano, tratando-se a situação como se não houvesse ato.

Nos casos de inércia ou de recusa de apreciação, quando, na pendência do processo, seja praticado ou notificado um ato de indeferimento expresso, o interessado pode ampliar a causa de pedir, invocando novos fundamentos e oferecendo novos meios de prova (70º/1 e 2). Caso seja praticado, na pendência do processo, um ato que não satisfaça integralmente as pretensões do interessado, este pode optar por pedir, ou a condenação à prática de outro ato, ou a anulação ou declaração de nulidade do ato sobrevindo (70º/3). Antes de 2015, previa-se a cumulação de pedidos, pressupondo que a condenação pode não ser suficiente para satisfazer o interesse do particular, apesar de esta eliminar o indeferimento, pois que se trata de um ato que é do particular.

Nos termos do artigo 71.º CPTA, relativamente ao conteúdo da sentença, a medida da condenação corresponde ao âmbito da vinculação da Administração, ou mais concretamente, ao conteúdo do direito do particular. Assim, sempre que o particular seja titular de um direito a uma determinada conduta da Administração e quando esta não atuou quando era obrigatório, ou seja estando legalmente vinculada, o tribunal irá averiguar se houve uma preterição de uma vinculação legal. No entanto, como já ficou entendido, não esta sempre em causa a violação de um conteúdo legalmente pré-determinado, pode haver situações em que a Administração atua com base em poderes discricionários, em que nos termos do n.º 2 do artigo 71.º CPTA, o tribunal irá verificar o âmbito dos poderes discricionários exercidos, bem como as vinculações da Administração. Implica isto, uma análise concreta dos poderes da Administração, ou seja, se estamos perante um poder vinculado ou se estamos perante uma atuação com base em poderes discricionários, pois no que toca às decisões do tribunal, estas vão diferenciar-se no que toca aos âmbitos dos poderes referidos supra. Para o Professor Mário A. Almeida, o tribunal deve especificar quais os elementos vinculativos, deixando os restantes à margem de liberdade de escolha da Administração.

Em conclusão, termina-se com a ideia de que a Administração não poderia ser condenada pela prática dos seus atos, nem que os tribunais se poderiam intrometer na sua atividade, muito menos condenar a Administração. Com este regime, alargou-se o âmbito de proteção dos particulares, podendo estes, iniciar logo um processo contencioso da condenação da Administração à prática do ato, que foi omitido ou recusado, e não simular a anulação do ato em causa. O incumprimento do dever legal de decidir (a condenação da administração a praticar o ato devido) é um regime mais favorável aos particulares que vêm os seus direitos subjetivos legalmente tutelados a serem violados perante a inércia administrativa.

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14ª Edição, Almedina, 2015

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

Ana Catarina Gonçalves

Subturma 8; Nº 19461

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[1] Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

[2] Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 14º Edição, Almedina, 2015

Alterações ao Processo Administrativo: um ano de mudanças

Decorre um ano desde que foram efetuadas alterações substanciais ao processo administrativo. O Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro de 2015, trouxe uma revisão necessária do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). O diploma procedeu também a uma harmonização da legislação em consonância com as alterações ao CPTA, efetuando mudanças pontuais a diversos diplomas avulsos que disciplinam a matéria processual administrativa ou conexos com a mesma, nomeadamente, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), o Código dos Contratos Públicos (CCP), o Regime Jurídico da Tutela Administrativa (RJTA), o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), a Lei de Participação Procedimental e de Ação Popular (LPPAP) e, finalmente, a Lei de Acesso à Informação sobre Ambiente (LAIA).

Esta revisão do CPTA veio complementar a recente reforma do Código do Procedimento Administrativo (CPA), ocorrida em janeiro de 2015 e, por outro lado, harmonizar o CPTA com a reforma de fundo de que foi objeto o Código de Processo Civil (CPC) em 2013.

Entre as alterações significativas impostas pela entrada em vigor deste diploma, no término de 2015, destacam-se:

• As alterações estruturais em relação ao modelo herdado de 2002-2004, traduzindo-se na eliminação da bipartição entre ação administrativa comum e administrativa especial, inserindo todos os processos não urgentes num só tipo de ação – a ação administrativa. Assim, desde então existe apenas distinção entre processos não urgentes e processos urgentes. Os processos urgentes serão, potencialmente, os relacionados com (I) contencioso eleitoral, (II) procedimento de massa, (III) contencioso pré-contratual, (IV) intimação para a prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões, (V) intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias e (VI) providências cautelares. Pelo contrário, serão considerados processos incluídos na ação administrativa, os relacionados com (I) impugnação de atos administrativos, (II) condenação à prática de atos administrativos devidos, (III) condenação à não emissão de atos administrativos, (IV) impugnação de normas, (V) condenação à emissão de normas devidas, (VI) reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, (VII) reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições, (VIII) condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, (IX) condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime, (X) condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar, (XI) responsabilidade civil da Administração, (XII) interpretação, validade ou execução de contratos, (XIII) a restituição do enriquecimento sem causa e (XIV) relações jurídicas entre entidades administrativas. Pôs-se então fim à dualidade de tramitações, assente na previsão de um modelo específico para as ações sobre atos e regulamentos (ação administrativa especial) e na remissão para a lei processual civil quanto a todas as demais ações (ação administrativa comum).

• A agilização do novo regime do contencioso de impugnação de normas: simplificação e clarificação, nomeadamente no que respeita às situações de dedução do incidente da invalidade de normas regulamentares, em processos cujo objeto principal não lhes diz respeito. Importa referir também a articulação do processo impugnatório com as causas e efeitos de anulação e revogação previstos no CPA (artigos 64.º e 65.º).

• A consagração de um modelo unitário de tramitação dos processos não urgentes: existência de um único modelo de tramitação para todos os processos não urgentes do contencioso administrativo, correspondendo ao da anterior ação administrativa especial, com algumas alterações, à qual foi dada a designação de «ação administrativa» (tendo sido eliminada a anterior ação administrativa comum). Demonstra-se aqui uma certa rutura com as linhas de pensamento mais recentes do contencioso administrativo português, no entanto creio que se deve salientar esta medida visto que permitiu existir uma maior simplificação do processos não urgentes.

• As alterações ao contencioso pré-contratual urgente: foi alargado o âmbito aplicativo do contencioso pré-contratual urgente, de modo a abranger neste, o contencioso relativo à formação de todos os tipos contratuais compreendidos pelo âmbito aplicativo das diretivas da União Europeia em matéria de contratação pública. Refira-se que com o propósito de proceder à transposição das Diretivas Recursos, deu-se a consagração da previsão do efeito suspensivo automático da impugnação dos atos de adjudicação e introduzindo-se também um novo regime de adoção de medidas provisórias. Um dos principais efeitos destas alterações é a suspensão automática dos efeitos dos atos pré-contratuais impugnados e do contrato, se já celebrado, ainda que com possibilidade de afastamento por decisão do juiz quando a entidade demandada ou os contrainteressados invoquem grave prejuízo para o interesse público ou desproporção face aos demais interesses envolvidos (artigo 103.º-A CPTA). Importante ainda salientar a possibilidade de adoção de medidas provisórias em processos que não tenham por objeto atos de adjudicação (artigo 103.º-B do mesmo diploma).

• A criação de um novo processo urgente para os procedimentos de massa: foi incluída uma nova forma de processo urgente dirigida aos procedimentos de massa (com mais de 50 participantes), nos domínios de concurso de pessoal, procedimentos de realização de provas e, ainda, nos procedimentos de recrutamento. A existência deste mecanismo de concentração num só processo, que corra num só tribunal, de vários processos com pretensões idênticas que os participantes pretendam deduzir, nomeadamente no que respeita ao contencioso contratual, veio dar resposta à exigência de celeridade de litígios relacionados com procedimentos administrativos que envolvam um elevado número de participantes. O CPTA não só consagrou esta nova forma de processo urgente, como também manteve os clássicos processos urgentes correspondentes ao contencioso dos atos administrativos em matéria eleitoral, assim como o relativo à formação dos contratos.

• A simplificação dos processos cautelares: o juiz, em matéria de produção de prova, possui novos e ampliados poderes de modo a agilizar o processo. Passou a existir um único critério de decisão de providências cautelares (as quais poderão ser adotadas quando se demonstre a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado - ou da produção de prejuízos de difícil reparação - e seja provável que a pretensão no processo principal venha a ser julgada procedente).

• A promoção de uma publicidade alargada do processo administrativo: Não só os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) e dos Tribunais Centrais Administrativos (TCAs) passaram a ser objeto de publicação obrigatória por via eletrónica, em base de dados de jurisprudência, mas também os dos tribunais administrativos de círculo (TACs) que tenham transitado em julgado. Anteriormente a publicação informática não se revestia de caráter obrigatório e tão pouco abrangia os acórdãos dos TACs.

Bibliografia:

• SILVA, Vasco Pereira da - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, 2013 (Reimpressão da 2.ª Edição de 2009);
• GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago (Coord.) - O Anteprojeto de Revisão do Código nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, AAFDL, Lisboa, 2014;
• BATALHÃO, José Carlos - Novo Código de Procedimento Administrativo: Notas Práticas e Jurisprudência, PORTO EDITORA, 2015.

André Reis Julião

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